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1、政府监管缺失是食品安全的最大隐患 张苏林 ? 食品安全问题是中国消费者的最大不安,也是 我国政府和普遍民众共同关注的一块心病。食品安 全事故频发既有违法犯罪分子的不法行为因素, 也 有法律、制度漏洞形成的监管缺失因素。在社会主 义法律制度体系初步建立的情况下,政府监管缺失 是目前食品安全的最大隐患。也就是说,在有法可 依的问题解决之后,执法必严、违法必究的问题显 得更加突出。根据世界卫生组织的定义,食品安全 是食物中有害、有毒物质对人体健康影响的公共卫 生问题。显然食品安全虽与每个人的利益、尊严息 息相关, 但公共卫生和公共安全却不完全是单个人 或某个社会组织的责任。食品安全是政府行使公共 权
2、力的一项重大责任。只有代表公民整体利益并掌 握公共权力的政府才能真正履行食品安全监管的责 任。 一、政府监管食品安全的环节 食品从生产、流通、加工到销售、消费,是一 个完整的再生产循环过程, 各个利益主体通过参与 某一环节的活动取得各自的利益和需要。在这个周 期性循环过程中, 任何环节的监管缺失都可能导致 食品安全事故的发生。 1 、农业生产领域重金属污染是目前食品安全 最普遍的严重问题。随着我国工业化速度的加快, 重金属污染日趋严重。由于采矿冶炼、工业废气排 放、工业污水灌溉和重金属制品使用等因素,工业 废弃物中的重金属元素未经处理就渗入土壤污染耕 地, 或排入河流、湖泊、海洋使之受到污染,
3、这些 重金属不能被生物降解,相反却能在食物链的生物 放大作用下, 成千百倍地富集, 被稻谷、小麦等农 作物吸收被人类食用, 或在鱼类、贝类等生物积累 后被人类食用,重金属进入人体产生重金属中毒, 轻则发生怪病,重则死亡, 这是近些年有的地方癌 症病人发生率呈上升趋势的根本原因。有一组数字 让人怵目惊心:环保专家根据国土资源部的数据估 算, 全国每年因重金属污染而减产粮食 1000万吨, 被重金属污染的粮食高达 1200万吨。重金属污染 我国耕地 10 % 左右的可能性较大,其中受镉污染 和砷污染约分别占污染耕地的 40 % 左右。国家环 保部门组织的 ?典型区域环境质量状况探查研究 ? 调查显
4、示, 珠江三角洲部分城市有 40% 的农田菜 地重金属污染超标,其中 10 % 严重超标。重金属 超标元素主要是镉、汞、砷、铜、镍,其中土壤中 汞含量明显增高,增加幅度多在 70 150 %,调查 中约有 50% 调查区土壤中铅含量水平明显增高, 增高幅度大多在 30 % 左右。 2008年发布的 ?广东 省海洋环境质量公报 ? 显示,珠江、深圳河等河 流携带入海的重金属和类金属砷超过 1?2万吨, 2009年和 2010年两年,全国共发生重金属污染事 件 31起。重金属污染耕地如果要修复最快也要两 三年才能修复到可耕种水平, 而且修复不等于把重 金属完全消除, 只是把重金属浓度降低了。重金属
5、 一般可在耕地中残留几十年, 例如铅可在农田残留 100年以上。在重金属污染的耕地上生产的农产 品,重金属残留量超标的可能性极大。那么, 政府 对工业生产领域重金属工业污染的监管应该是食品 安全监管的最重要的环节。 2 、市场经济条件下的利益追逐是食品安全事 故的聚焦点。经济活动过程的实质是价值实现和利 益输送的过程, 在食品产销过程中则是四大利益主 体博弈的过程。在食品生产消费全过程中消费者是 第一大的利益主体, 其利益最简单, 就是用尽可能 少的钱去满足对食物视觉、味觉、口感和营养物质 等方面的需求, 对不安全食品的购买消费大多是在 不知不觉中作为的, 也有相当一部分是在知道其危 害性,
6、但贪图其价格便宜、自认为少量食用对健康 影响不大而自愿作为的。第二大利益主体是农业生 产者, 在群体上小于消费者群体, 但利益相对要复 杂点, 在农产品自给自足比重较大的情况下, 大多 数农业生产者既是生产者又是消费者,少数专业生 产大户或农业企业自身消费量较少、农产品商品率 26宝鸡社会科学 2011年第 2期 很高,他们是商品生产者, 共同的最大的利益愿望 就是希望自己生产的农产品能在市场上卖个好价 钱。利益博弈虽在方向上与消费者相反,但却是相 辅相成的,受价值规律及供求关系支配,只能随行 就市。在生产环节上有少部分农户和企业, 受唯利 是图、利欲熏心支配而道德沦丧, 明知有害却故意 在食
7、品或原料中添加对人体有害的化学物质,形成 不安全食品的源头。他们不择手段、不计后果, 挺 而走险生产不安全食品的目的就是为了最大限度地 降低生产成本、最大程度地满足消费者对某种食品 视觉、味觉、口感的某种片面需求,最终获得较大 或最大经济利益。例如在辣椒等农产品中加入化学 物质 ?苏丹红?,就是为满足消费者要求辣椒颜色 亮丽而添加的。这是在农业生产环节政府监管的重 中之重。第三类利益主体是食品加工企业和流通等 中间环节,在群体上最小,但利益关系却最为复 杂。因为这一利益主体生产的食品全部进入消费, 自身对自产食品的消费可以忽略不计, 其行为在一 定情况下可以操纵市场,规模效应使单个平均获利 最
8、大。在生产加工流通环节上, 随机抽检造成的产 品漏检和检验检查手段的落后, 使含有对人体有毒 有害化学物质的不安全食品进入消费领域, 造成大 区域、大范围、大规模人群受伤害的食品不安全事 故。例如双汇 ? 瘦肉精 ? 事件,就是在这一环节 爆发的。?瘦肉精 ? 的使用是一些生猪生产者为满 足人们苛求瘦肉率提高消费需求的非法生产行为。 好多地方都有非法使用?瘦肉精 ? 的现象,也有 好些年头了, 可以说是屡禁不止。这次 ?瘦肉精 ? 事件,源头并不在河南省, 最终侦察的源头却在湖 北省的南漳县。 ?瘦肉精 ? 生猪不过是通过双汇这 样的大企业、大品牌把不安全食品事件进一步放大 了。就在双汇事件发
9、生之后的 2011年 4月初, 山 东庆云县和河北青县还发现了 ? 瘦肉精羊 ?,可见 ? 瘦肉精 ? 食品问题并不那么简单。第四类利益主 体就是政府, 其实政府不应该成为利益主体的, 但 在市场经济条件下要干预经济过程不能不成为利益 主体了。例如烟草行业的国家垄断,就是把危害人 类身体健康的烟草行业利益通过征收高税率来调节 消费用于国计民生。禁烟和税收对政府来说就是典 型的利益博弈。烟草有害健康人人皆知,但烟民的 消费嗜好需求却十分旺盛, 烟草税收也是国家财政 的重要部分。禁止公共场合吸烟、宣传吸烟有害健 康与控制烟草行业发展就是国家在利益博弈的基础 上保障各方利益主体的典范。政府是市场经济
10、游戏 规则的制定者,政府参与利益分配,即既当运动 员、又当裁判员,就不符合市场经济的规则。在食 品安全监管中, 政府要跳出部门利益、地方利益的 藩篱, 用行政手段管理, 用市场手段推动,用法治 手段惩戒, 在食品生产消费的各个环节上履行监管 职能, 不留空档、不留死角, 确保监管到位。 3 、食品添加剂的错用、乱用、超标准使用是 发生食品不安全事件的直接行为。食品添加济是在 食品制造、加工、调整、处理、包装、运输、保 管、贮存中,为达到技术目的而添加的物质。按照 我国的 ?食品添加剂使用卫生标准 ?,目前使用的 食品添加剂有防腐剂、抗氧化剂、酸味剂、甜味 剂、增味剂、发色剂、着色剂、漂白剂、凝
11、固剂、 疏松剂、增稠剂、发泡剂、消泡剂、乳化剂、品质 改良剂、抗结剂、酶制剂、被膜剂、保鲜剂、营养 强化剂、香料和其他添加剂共 22类。按照正常规 定的产品品种剂量和工艺流程添加食品添加剂,是 现代食品工业的一大进步,也是确保食品安全和质 量的工艺技术要求。但是一些食品加工、流通企 业,为了满足某些人群特殊的消费需求, 错用、乱 用、超标准使用某种食品添加剂, 对人体健康造成 急性、亚急性或慢性危害。有两种情况需要区别对 待:一种是在食品生产、科研过程中,为改变食品 的性状、味道或口感,添加某种化学物质或人兽药 品,其生产的产品只是科研半成品、科研材料或科 研原料。但有的科研单位却急功近利,把
12、工艺不够 成熟的科研半成品、科研材料或原材料在生产领域 推广, 对食品安全形成潜在威胁, 有时也会造成食 品安全事故,这种情况较少。还有一种情况就是有 的企业和个人, 把不是添加剂的物质冒充食品添加 剂,大量假冒伪劣食品就是在这些环节形成的,这 样加工形成的食品轻则降低营养成份,成为垃圾食 品;重则危害人们健康, 成为有害有毒食品, 酿成 重大食品安全事故。政府在食品添加剂管理上责任 十分重大。 4 、自然灾害常常伴随食品不安全事件发生。 地震、海啸、洪水、暴风、火灾等自然灾害, 往往 会造成工业污染加剧、放射性物质泄漏、有害物质 扩散, 造成土地、水域、空气的大面积污染, 从而 形成粮食、蔬
13、菜等食品的污染对人体形成长期的二 次伤害。这些不以人的意志为转移的天灾人祸和战 争等人为因素造成的食品安全事故, 更是政府应该 关注的重要方面。例如日本东北部 9级地震海啸引 发的福岛核泄漏事故,在很长时间内会影响日本国 27宝鸡社会科学 2011年第 2期 内及临近国家的食品安全, 各级政府应高度关注绝 不可掉以轻心。我国是个自然灾害频发的国家, 自 然灾害导致的食品安全应作为政府应急处置的重要 内容。 二、政府食品安全监管缺失的主要表现 综上所述,从食品生产到消费的各个环节, 政 府都负有重要的监管责任。食品安全事故频发的社 会原因, 一方面是随着人民生活质量的提高和农业 商品率的提高,人
14、们追求健康时尚的生活, 购买食 品消费的数量规模空前扩大,消费需求和食品结构 出现多样化趋势, 食品安全监管的时空范围和规模 膨胀是人们始料未及的。另一方面,政府监管在体 制机制许多方面, 存在监管缺失和监管漏洞,主要 表现在六个方面: 一是监管体制不顺,监管力量不足。食品安全 监管现行体制隶属于食品药品监管管理、卫生、农 业、工商行政管理等多个政府部门,由于行政部门 条块分割,职能协调难,形成 ? 龙多不治水 ?、 ? 铁路警察、各管一段 ? 的状况。如 ? 瘦肉精 ? 包 括盐酸克仑特罗、莱克多巴胺、沙丁胺醇和硫酸特 布他林等 7种肾上腺类神经兴奋剂化学药物,这些 药物的生产属化工、医药企
15、业, 销售流通属医药商 业企业, 非法用于畜牧业生产属于农业部门,加工 肉类食品属于食品工业企业,市场销售又属于工商 管理部门,这么多政府部门没有那一家能够完全履 行食品安全监管的责任。还有三聚氰胺、皮革奶 (鲜奶加皮革水解蛋白,含有大量二哑英 ) 也是这 种情况。监管体制不顺,导致负有监管责任的政府 部门遇到食品安全事件往往是推诿塞责、互相扯 皮, 打口水官司。食品药品监督管理力量薄弱, 仅 能应付食品安全事故, 赋予的权力只是一般的执法 罚款权, 根本无力肩负食品安全的重大监管责任。 二是监管手段落后,监管措施滞后。食品涉及 品种多而杂, 许多有害成份检测要么技术工艺手段 落后,检测结果不
16、准确、时限长;要么检测成本 高、费用大, 由于经费、成本原因,监管部门不作 为, 生产农户和企业不主动检测。有些地方畜牧部 门对生猪安全检测流于形式,只要花钱就是病死猪 也能盖上合格检验章,? 瘦肉精 ? 根本就不检测。 用 ?瘦肉精 ? 饲养的生猪、肉羊只所以能到老百 姓的餐桌,就是多个部门、多个环节的不作为造成 的。法律法规在这些人眼中完全没用。如火锅底料 中使用辣椒精、火锅红、飘香剂、骨髓浸膏,用工 业酒精勾兑毒酒、用农药敌敌畏充当假酒中的醇香 剂,都是政府监管不到位、监管措施滞后造成的食 品不安全事故。 三是事前监管不到位,事后监管一阵风。食品 生产消费是一个周期性较长的过程, 往往食品不安 全事件发生后, 监管才被提上政府的议事日程,平 时的事前监管常常不到位,事后监管也是秋后算 帐、一算了之; 抓住不放,跑了不追;谁碰上谁倒 霉,抓住谁算谁的帐。例如市场上为让馒头变白美 容使用增白剂, 为便生姜变鲜黄使用硫磺薰蒸,为 使海鲜速发使用化学制剂或人畜尿液泡发等等,这 些不法行为使食品成为毒品, 监管部门不主动履行 监管责任, 有的执法人员采取睁只眼、闭只眼的做 法,媒体不曝
