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1、社区社会组织在城市治理中的地位、优势与功能分析主持语：从先发国家的历史经验来看，国家治理体系与国家治理能力的现代化都离不开社会组织的参与。依据社会组织参与国家治理的情况，可分析我国国家治理现代化发展的进程。尽管当前这一主题已成为学界研究的热点，但仍有一些问题需进一步研究：社会组织的参与何以构成国家治理现代化的内容？在国家治理中，社会组织的参与有何现代化表征？社会组织的参与对推动国家治理的民主化与法治化有何作用？在转型国家的治理中，社会组织与政治稳定的关系如何？我国社会组织在政治稳定维护中的角色定位如何？诸如此类的问题，值得思考。诚邀学界和实践先锋不吝赐稿，共同从社会组织参与的角度，探讨我国国家
2、治理体系与国家治理能力的现代化问题。本期主持人 潘修华南通大学副教授-作者简介-张帅沈阳师范大学管理学院硕士研究生摘要：实现国家治理体系与治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标，在这项目标当中，城市治理作为全面推进国家治理现代化的重要组成部分，关系到国家安全、社会稳定、人民利益的方方面面，因此，对于城市治理的研究已经上升为时代性的课题。而我国当前城市治理还存在诸多问题，必须积极深入探索推进城市治理的战略举措。社区社会组织作为城市治理的基本单元的重要组织形式，无论是在基层社区治理中还是城市治理中都处于关键性的主体地位，其所拥有的独特优势和发挥的重要功能为我国城市治理的发展注入了创新性推动力。关
3、键词：社区社会组织；城市治理；地位；优势；功能一问题的提出社区社会组织作为社会组织的一种基本形态，作为原子化的居民个人参与社区以及社会事务管理的载体，是伴随着全球公民社会的发展而逐步形成与完善的。国外对于社区社会组织的研究起步较早，最初源于西方福利主义与自由市场的双重失灵，主要集中于社区治理中社区社会组织的作用优势研究以及社区治理中社区社会组织的参与路径研究。在我国，自20世纪80年代改革开放之初，政府就大力推行开展社区服务工作，90年代中后期，正式在全国范围内推进社区建设，社区参与也由此发端。伴随着改革开放以来国家社会管理体制改革的深入推进，我国的社会结构发生了重大的变迁，资源配置主体也开始
4、向多元化方向发展，以社会组织为主体的市民社会逐步成长为资源配置的新增长极，以此推动了城市社区建设与社区服务的发展，使城市社会逐步由单位制向社区制转变。党的十八大报告明确提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”以及“更加注重促进社区社会组织的健康、有序发展，在社区建设与社会治理中充分发挥社区社会组织的积极作用”；在党的十九大报告中又再次强调“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社区社会组织的培育与发展已然成为现代社会组织体制中的基础性工作。同时，在我国政府大力推进放管服改革的背景之下，意味着政府
5、要将原来拥有的部分职能转移给社会，部分管理权限下放到社区。在这个过程中，社区社会组织成为居民表达诉求、沟通政府的枢纽，成为提供公共服务、完善社区治理机制、推动社区建设、加强城市治理的重要力量。城市是生产、消费和服务中心，是文化聚集高地，也是权力的集中点1。伴随着工业化程度的提高与经济的快速发展，全球范围内的城市化进程也在不断的向前推进。然而，自20世纪70年代起，城市的发展面临着诸多的挑战：经济全球化、资本的流动、人口的增多、利益阶层的分化、公民社会的兴起、环境破坏等。在我国，随着40年改革开放程度的不断深化，城市化进程也在大踏步向前推进。现如今，我国的一些发达地区已经进入到了城市化的中后期，
6、快速过度的城市化发展所带来的负面问题已经凸显出来。党中央强调要构建健康完善的城镇化体制机制，大力促进城市空间和管理格局的优化，以此提升我国城市的综合承载能力。由此可见，深入推进城市治理已然成为实现国家治理现代化的重要战略支点。现代城市治理更多强调的是多元主体之间的协调、合作与互助，注重的是多样化的治理方式。在这个过程中，社区社会组织作为直接面向公众的、基层的社会组织形式，在城市治理中掌握着一定程度的话语权，俨然成为城市治理的主体之一。然而，受我国现行管理体制及社会环境等多层面因素影响，社区社会组织在整个城市治理体系中的地位、优势及功能还未被充分重视与发掘，社区社会组织的发展壮大仍面临着制度供给
7、不足、社会信任缺失、民众认同感不强以及组织自身能力羸弱等如是问题，需要从政府、社会、公民等多主体维度为其发展提供有效支持，以充分发挥社区社会组织在城市治理中的绝对优势和功能，使其在城市治理中的主体性地位得以强化。那么，社区社会组织于城市治理中究竟处于何种地位、发挥着怎样的优势及功能是当前需要明确辨析的课题，也是突破上述社区社会组织发展困境的前提条件。二社区社会组织：城市治理的重要主体（一）社区社会组织的基本涵义政治组织、市场（经济）组织和社会组织是现代社会组织的三大基本形态，在国家治理乃至全球治理中承载着互为重要的责任与义务。公民因有着独立与自由的人格，以及显著的主权意识和公共参与意识，由此被
8、视为是社会组织得以存续和发展的基石。社会公共空间在公民意识持续增强的过程中不断变化拓展，并繁衍出被认为是“公共空间载体机制化”的形式多样的社会组织。社区社会组织作为下沉到基层社会及建构服务供给主体的关键要素，借助体制层面变革获得了发展机遇，是体制改革的必然要求与结果。在“政府失灵”与“市场失灵”并存的情况下，“双失灵”现象客观上为政府与市场以外的力量释放了参与空间，社区社会组织的产生及发展，一方面体现了其自身的民间性、社会性、公益性和自主性等特点，另一方面，也表明社区社会组织有着化解社会难题、追求社会公益的效用。自市场经济代替计划经济以来，过去单位组织中分解出来的社会功能逐渐向社区转移，使得社
9、区这个原本无实质组织意义的居住单位，逐渐突破了社会求助的范畴，并转化为服务于全体居民的地域单元，同时，也成为诸多社会矛盾的集聚点。乡镇、街道以及社区居委会这些传统的基层社会管理服务主体在社会转型加剧的局面下难以满足辖区范围内居民日渐分化与多样化的公共需求，也难以对日益复杂的社会纠纷与矛盾提供可行的解决方案。由此，社区减弱了行政性、单位性，正在形成社区居民新的利益整合点和组织层面，并产生出大量具有中介性质的社区社会组织，为改变原有的社区事务管理模式提供了新的范式。2 目前，对于社区社会组织的界定，学术界和实务界还未达成完全统一的共识。王名认为，社区社会组织概念与范围的界定要取决于具体的政策目的，
10、如果政策的目的在于促进社区自治，则“社区社会组织”的界定应是狭义的，即由社区内公民、法人和其他组织自愿发起，并在本社区地域范围内开展活动，满足居民多样化公共服务和治理需求的非营利性社会组织；如果政策目的在于促进更为广泛的社区建设，则对其的界定应是广义的，即还包括专业社工服务机构在内的、以促进社区服务和社区发展为目标的任何社会组织3。康晓强认为，社区社会组织是以社区居民为主要成员，以满足社区居民的多样需求为取向，由居民自发成立并自觉参与，以公益或互益为目的的社会组织形态4。本文就广义层面对社区社会组织涵义进行概括，因为现阶段我国社区内生社会组织动力不足、数量较少、质量较低、能力不够，亟须鼓励一些
11、源于外部的专业社会组织作为支持性组织参与社区公共服务提供，指导社区内生组织的培育发展。所以，社区社会组织主要是指从满足社区居民的多元化需求出发，以社区为主要活动领域，以社区居民为服务对象或组织成员，以推动社区建设和构建和谐社会为宗旨而成立的具有草根性、自治性、志愿性、地域性、非营利性、灵活性等特征的社会组织，既包括社区内生的社会组织，也包括驻在社区的外部专业性社会组织5。（二）社区社会组织的主体地位“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，2015年达到56.1%，我国的城市发展已经取得了相当的规模，这就要求城市发展必须在观念、战略、制度、组织与治理上都有所创新，其中，对城市治理进
12、行积极深入探索最为关键6。因为，城市治理已经上升到我国国家治理的战略高度。然而，面对我国城市治理存有的治理理念落后、治理主体单一、治理能力不足、公民参与欠缺等挑战，如何推动城市治理向纵深方向发展已然成为亟待解决的问题。从“治理”的本质内涵来看，更多体现的是发展主体的合作共治，而在城市之中居民是最基本的发展主体，必须把最大限度激发居民参与作为推动城市治理的根本所在，以建构合作、协商、互助的城市治理新模式。而社区社会组织作为伴随我国城市管理改革而诞生的最基本的、与居民联系最为紧密的组织形式，在城市治理中所发挥的不仅是第三部门的合作参与作用，不仅是为了弥补政府与市场部门的不足，更重要的是承担起连接居
13、民与政府的桥梁纽带职能，让居民能够充分表达诉求，真正参与到城市治理之中。社区社会组织是社会管理体制改革与市场经济发展的产物，作为城市治理的重要主体，其地位主要体现在以下几个方面：1.社区社会组织是城市多中心治理的主体之一治理本身强调的就是多元主体的协调合作，城市治理提倡多中心共治就是为了破除我国城市单中心治理的蕃篱，完善政府市场社会组织三方合作共治机制。在城市治理中，社区社会组织既要同政府开展有效互动，同时也要同社区居委会、社区所辖企业、社区居民及其他社会组织保持紧密联系，这些行动主体所扮演的不同角色为各自承担的功能提出了差异化要求。政府、企业、社会组织及社区居民等多元组织与行动者在知识、能力
14、、信息、资源等方面有着既有的优势地位，通过各主体功能效用的互相促进使整个城市治理系统处于不断完善与平衡的状态之中，从而达到“1+12”的城市事务治理功效。在这个过程中，作为城市基层治理的关键主体，社区社会组织所扮演的必将是城市治理的基石角色，承接起政府与市场涉及不到的领域。由此可见，城市治理特别是社区治理不再是传统的政府单向管理，也不是政府将社会事务全部赋权于社区社会组织的社会性自治，更不是政府、企业、社区社会组织各担一头，互不相连的多头乱向管理，而应是多元行动主体之间在城市治理中的协同共治。2.社区社会组织是城市基层治理的合作者合作网络治理理论认为，随着治理主体的多元化，多元主体之间的权利依
15、赖与合作伙伴关系在运行机制上必然最终形成一种自主自治的网络，各治理主体可以通过对话来增进理解，各自发挥自己的资源优势，从而能够实现良好的合作管理7。社区是城市发展的基本单元，是地域社会生活的共同体，关注多元利益主体的合作共治将是社区持续的发展走向。自20世纪80年代以来，国际范围内的社区建设开始从早期只将政府、社区作为促进社区发展的主要力量转向对政府、社区、社会组织乃至企业等多方主要发展力量的关注，社区发展模式已然呈现整合发展的趋势。到20世纪90年代，在基层社会崛起及治理理论进一步发展的背景之下，政府依托授权与分权的方式，在基层社区范域内打造了一种政府、市场与社会合作共通的现代治理格局，社区
16、社会组织也开始确立了于基层治理领域内的合作主体性地位。然而，现阶段我国的社区仍然是半行政化与半自治化的模式，要让社区真正担负起居民自我组织、自我管理、自我服务、自我监督的功能，就必须有大量社区社会组织的合作参与，以建构城市基层治理的系统化合作网络。以社区社会组织为依托，提高基层政府效率，提供高质量的公共服务，完善社区治理机制，培育公民意识等。3.社区社会组织是居民参与城市治理的承载者人是城市的灵魂，是城市发展的第一动力，城市治理更应突出人的治理。而这种治理不应仅是公共部门人员的参与，城市治理的发展战略也不应仅是顶层的设计，社区居民作为城市的主人，应更加积极主动参与到城市治理之中。当代中国城市建设的最终目的在于提高人的现
