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1、论对现行行政诉讼法的修改摘要：WTO 具有完备的法律框架体系，司法审查就是其中一项很重要的制度。我国加入WTO 以后，国内的行政诉讼制度受到 WTO 规则的挑战，本文主要分析 WTO 规则本身对行政诉讼制度的要求，以及检讨目前我国现行行政诉讼制度存在的问题，并提出完善我国行政诉讼制度的建议。WTO 是一个有关贸易的全球性组织。它较其前身 GATT 的特点是“制定了更有力更明了的法律框架，其中包括更为有力而又可信的争端解决机制。”WTO 以其完备的法律框架体系而著称，除了争端解决机制以外，司法审查制度也是 WTO 法律框架中很重要的内容。GATT(1994)(关税和贸易总协定)第 10 条、GA
2、TS(服务贸易总协定)第 6 条、TRIPS(与贸易有关的知识产权协定)第 32 条和 41 条，关于实施 1994 年关税与贸易总协定第 6 条的协定(反倾销协定)第 13条，补贴与反补贴措施协定第 23 条、关于实施 1994 年关税与贸易总协定第 7 条的协定(海关估价协定)第 11 条，政府采购协定第 20 条规定了司法审查的内容。司法审查制度是 WTO 所规定的透明度原则中的重要内容，同时也为保障 WTO 宗旨的实现起重要的作用， WTO 的宗旨在于通过消除各种国际贸易壁垒实现全球化贸易自由，而各种国际贸易壁垒，主要来自其成员的政府行为，通过成员国内的司法审查体制，给因政府行为受到不
3、利影响的组织提供审查的机会，及时纠正违背 WTO 规则的政府行为而达到消除各种贸易壁垒的目的，从而实现全球贸易自由化。因此 WTO 要求其成员建立符合其规定的司法审查制度，中国自签署了加入议定书后成为WTO 成员之一，中国的司法审查制度(行政诉讼制度)现状是否符合 WTO 要求日益成为实务界和理论界关注的热点。 本文主要从两个方面进行考察和分析，一是 WTO 对行政诉讼制度本身提出的要求，二是如何改革我国现行行政诉讼法来满足上述的要求。一、WTO 对行政诉讼制度提出的要求中华人民共和国加入议定书第 2 条(D)款第(1)项规定“1、中国应设立或指定并维持裁判机构(tribunals)、联络点(
4、contact points)和程序(procedures)，以便迅速审查所有与1994 年关税与贸易总协定(GATT1994)第 10 条第 1 款，GATS 第 6 条和 TRIPS 协定相关协定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。2.审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或组织上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面
5、形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。” 在 WTO 法律文本中对司法审查也进行了原则性的规定，如 GATS 第 6 条第 2 款(a)项规定，“每个成员应维持或按照实际可能尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政行为作出迅速审查，并在请求被证明合理时给予适当的补救。”GATT 第 10 条，补贴与反补贴协定第 23条，关于实施 1994 年关税与贸易总协定第 6 条的协定(反倾销协定)第 13 条都作了相关的规定，从这些规定里面可以看出对行政行为的司法审查主要有以下几个要求：(1)裁判机构必须是“独立的” .裁判机构的独立性，是
6、指裁判机构必须独立于作出行政行为的行政机关。这是 WTO 衡量成员设置的裁判机构是否符合其要求的最低标准，WTO 要求裁判机构独立于作出行政行为的行政机关，一方面，这是“自己不能做自己的法官”这一法治基本原则的体现，司法是公正的化身，任何偏私和成见都将使公正付之厥如。正是司法的独立，才使其享有民众信任的声誉，孟德斯鸠曾经说过，如果司法权和行政权不分，“法官将具有压迫者的力量，也就无自由可言。”另一方面，为了充分发挥成员国内的司法审查体制的功能，给予受不利影响一方，以真正的权利救济，从而有效监督 WTO 成员与贸易有关的政府行为，消除国际贸易壁垒，促进全球贸易自由化，构建公平竞争的贸易环境，这一
7、切都是 WTO 为何如此关注其成员裁判机构的公正和独立的原因之所在。(2)程序必须是“公正的、客观的”，必须符合正当法律程序要求。所谓正当法律程序，是指“正式行动必须符合个人的最低公正标准，如得到及时通知的权利和在作出裁定之前的有意义的听证机会等。”在 WTO 规则中对正当法律程序的规定主要体现在行政程序和诉讼程序两个方面，例如在 TRIPS 第 41 条第 2 款规定：“有关知识产权的执法程序应公平和公正。它们不应不必要的繁琐或费用高昂，也不应规定不合理的期限或导致无端的迟延。”GATS 规定，“程序本身不应成为提供服务的限制”，“除非在紧急情况下，各成员应迅速并最迟于其生效之时，公布所有普
8、遍适用的有关或影响本协定事实的措施。一成员为签字方的，涉及或影响服务贸易国际协定也应予公布。”这些规定体现 WTO 规则对行政程序正当性的要求;同时 TRIPS第 42 条规定，“各成员应使权利持有人可获得有关实施本协定涵盖的任何知识产权的民事司法程序。被告有权获得及时的和包含足够细节的书面通知，包括权利请求的依据。应允许当事方有独立的法律顾问代表出庭，且程序不应制定强制本人出庭的过重要求。此类程序的所有当事方均有权证明其权利请求并提供所有相关证据。该程序应规定一种确认和保护机密信息的方法，除非此点会违背现有的宪法规定的必要条件。”从这条规则分析可见，WTO 对诉讼程序的正当性也提出了要求。从
9、我国实践来看，行政机关在行使权力时只被要求遵守法定程序，而我国现阶段缺乏一部统一的行政程序法，行政相对人的许多程序权利因无法可依而得不到及时有效的救济，因此，在行政程序领域引入正当法律程序概念以及司法审查以正当法律程序作为对行政行为以及初审裁决进行审查的标准，这既是 WTO 提出的要求，也是我国法治建设进程中的必由之路。(3)当事人的诉权应该得到充分的保护 WTO 相关规则中规定了个人或者企业只要受到行政行为的“不利影响”，就有权提起救济请求。例如，补贴与反补贴措施协定第 5 条规定了“任何成员不得通过使用第 1 条第 1 款和第 2 款所指的任何补贴而对其他成员的利益造成不利影响，即：(a)
10、损害另一成员的国内产业;(b)使其他成员在 GATT 1994 项下直接或间接获得的利益丧失或者减损，”第 23 条规定：“国内立法包含反补贴税措施规定的每一成员均应设有司法、仲裁或行政的法庭或程序，其目的特别包括迅速审查与最终裁定的行政行为有关、且属第 21 条范围内的对裁定的审查。”从补贴与反补贴措施协定可以看出当事人只要认为受到不利影响，就有权提起救济请求。 因此原告资格条件只要满足受到不利影响就可提起诉讼，而我国现行行政诉讼法界定的原告资格是认为自己的合法权益受到侵犯。“不利影响”显然比合法权益宽泛的多。保护诉权中还有很重要的一点是不因上诉而受到处罚的权利。关于实施 1994 年关税与
11、贸易总协定第 7 条的协定(海关估价协议)第 11 条规定：“每一成员的立法应规定在确定完税价格方面，进口商或其他纳税义务人有进行上诉而不受处罚的权利。2、可向海关内部一部门或向一独立机构行使上诉而不受处罚的最初权利，但是每一成员的立法应规定可向司法机关提起上诉而不受处罚的权利。”总之，WTO 规则以及我国 WTO 加入议定书都对当事人诉权的保护进行充分的规定，对我国行政诉讼法的发展与完善提出了要求 .(4)确立了司法最终审查原则我国在 WTO 加入议定书中承诺了“如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。也就是说我国向 WTO 其他成员承诺了司法机
12、关(人民法院)是司法审查的主体，并实行司法最终审查原则。WTO 中有的规则对司法审查的主体规定为“司法的、仲裁的、行政的法庭”，即包括司法机关、仲裁机关、行政机关都可以成为司法审查的主体， 随着我国加入议定书的签署，对于 WTO 关于司法审查主体的规定如何在中国适用的争论也就尘埃落定。司法最终审查原则并不排斥我国行政复议机构的存在，行政争议依然可以先向复议机关申请复议，只是复议的决定不具有终局性，“在所有情况下”都可以向法院提起上诉，这不仅要求对我国行政复议法的相关条款进行修改，而且对我国行政诉讼法的有关条款也提出了挑战。二、如何改革现行行政诉讼法来满足 WTO 提出的要求经过上述的分析，我们
13、认为，WTO 以及我国的加入议定书中对我国行政诉讼制度提出了新的要求，基于对现行行政诉讼制度的认识及 WTO 的要求，我们应该“对我国行政诉讼程序进行合理化评估和重构”。(一)WTO 与中国行政诉讼法的受案范围 WTO 的法律规定及我国的加入议定书中对司法审查范围所作的承诺将直接影响到我国行政诉讼法受案范围是变还是不变。从相关法律条文分析，WTO 与我国行政诉讼法受案范围的关系主要涉及到以下几个问题：1.抽象行政行为是否纳入受案范围;2.是否取消行政终局裁决。1.关于抽象行政行为的审查按照现行的行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼 ，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的
14、问题。而 WTO 规则以及我国 的加入议定书对抽象行政行为 的 司 法 审 查进行了相关的规定， 如 GATS(服务贸易总协定)、反倾销协定以及补贴与反补贴措施协定。GATS 第 6 条第 1 款规定“在已作出具体承诺的部门中，每一成员应保证所有影响服务贸易的普遍适用的措施以合理、客观和公正的方式实施。”这里的措施在第 28 条定义中规定为“一成员的任何措施，无论是以法律、法规、规则、程序决定、行政行为的形式还是以任何其他的形式”。显然，这里的措施包括了抽象行政行为。关于对其司法审查的问题，GATS 第 6 条第 2 款(a)项作了规定，“每个成员应维持或按照实际可能，尽快地建立司法的、仲裁的
15、或行政的法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明合理时给予适当的补救。”也就是政府在作出影响服务贸易的抽象行政行为时，应当接受司法审查。根据我国在加入议定书中所作的司法最终审查原则的承诺，因此我国行政诉讼受案范围理应将相关协定中规定的对影响贸易的抽象行政行为纳入进来。至于是否有必要将所有有关贸易的抽象行政行为都纳入行政诉讼受案范围，目前有几种不同的看法，一种观点认为，WTO 在规范政府具体行政行为的同时，也规范抽象行政行为，而 WTO 确立的司法审查原则是一个普遍适用的原则，因此，WTO 要求将所有的抽象行政行为都纳入司法审查的范围。另一种
16、观点认为，WTO 对成员国的宪政和法律框架将产生深远的影响，但 WTO 本身不是一个“国际宪法”，WTO 仅对涉及成员各方经济利益的政府行为“感兴趣”，而且只规范 GATT 和其他协议中的政府行为。也就是说，WTO 只要求将其所规定的抽象行政行为纳入司法审查的范围。笔者认为，纯粹从 WTO 规则中推演出我国行政诉讼受案范围应包括 WTO 所要求的所有抽象行政行为，这是一种扩大的解释。因为虽然 WTO 在规范政府具体行政行为的同时，也规范抽象行政行为，但是 WTO 确立的司法审查原则并非是一个普遍适用的原则，WTO 规定的司法审查范围仍有一定的局限性。而认为 WTO 对司法审查范围的要求有限，我们只在有限的范围内将抽象行政行为纳入受案范围，从提升整体的法治品质来看，这种观点是消极的和片面的。加入 WTO 无疑将推动中国的法治化进程，为进行由点到面的改革提供了契机和突破口。加之目前国内的抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。并且抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止
