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1、第九章 政策终结与政策周期,本章要点：政策终结的地位和作用政策终结的种类与方式政策终结的障碍和终结的策略政策周期的内涵与意义政策周期与经济发展周期的关系政策变化的基本模式常规的政策变化与政策风格政策变化的渐进-中断模式,1. 政策终结,一、政策终结概述 1. 什么是政策终结 顾名思义，终结是终止、结束之意。有西方学者将政策终结简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。我们将政策终结界定为：政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。政策终结发生在政策评估之后，是人们主动进行的，是提高政策绩效的一种政策行为
2、。政策终结不仅代表旧政策的结束，而且象征着新政策的开始。如下三种情况都可以看作政策终结：（）政策使命的结束；（）失误政策的废止；（）稳定的长效政策转化为法律。,2. 政策终结的特征 （1）强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行。 （2）更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现。 （3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。 3政策终结在政策过程中的地位 政策分析学者对政策过程的阶段、功能活动环节做出了不同的划分。尽管他们所划分出的阶段或环节的多少不同，但多数
3、学者将政策终结放在政策过程的最末端，即最后的一个环节或阶段，将之视为理性化的政策过程的最后结果，或政策（政治过程）的一个有机组成部分。然而，终结也往往被当作过程的开端而不只是末尾，即纠正一项错误的政策或一系列项目或修正项目的假定或构成成分的开始。因此，终结不只是对一项政策的了结，而且意味着修正或调整。,4政策终结的实际意义 （1）节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止，以及有关人员的裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。 （2）提高绩效。 当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政策的启
4、动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，促进政策绩效的提高。 （3）避免僵化。所谓政策僵化，指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障碍,带来严重的不良后果。政策终结可以避免政策僵化。 （4）优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优化；二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容, 优化的政策人员只有在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策。,二、政策终结的理由、类型与方式 1政策终结的理由 （1）财政困难。财政赤字、税收减少等而导
5、致政策或项目的终结； （2）政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结； （3）政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结； （4）行为理论的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终结； （5）学习。采用“试错法”方式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目。,2政策终结的类型 政策终结有如下四种类型，它们所遇到的阻力依次递减： ()功能的终结, 即终止由政策执行所带来的某种或某些服务； ()机构的终结, 伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结； ()政策本身的终结； ()项目的终结，即政策
6、的具体项目以及执行措施的终结。,3. 政策终结的方式 ()政策替代，指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变； ()政策合并，指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去； ()政策分解，指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策； ()政策缩减，指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。,三、政策终结的障碍 1. 相关者的心理抵触。“那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策
7、面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（）政策受益者；（）政策制定者；（）政策执行者。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。 2. 现存机构的持续性。政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的持续性表现在三个方面：（）机构的惯性；（）机构的生命力；（3）机构的动态适应性。,3. 行政机关的联盟。执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面
8、临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。 4. 利益集团的阻碍。由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。,5. 程序上的复杂性。任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。程序上的复杂性往
9、往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。 6. 社会舆论的压力。通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，不能不对政策终结产生影响。西方国家称社会舆论为与立法、行政、司法并立的“”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力。 7. 高昂的成本。政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是现有政策的沉淀成本；二是终结行为本身要付出的成本。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于
10、进退两难的境地。,四、政策终结的策略 1. 重视说理工作，消除人们的抵触情绪。为确保政策终结的顺利进行，政策决策者首先应该重视做好说理工作，消除人们的抵触情绪，提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。 2公开政策评估结果，积极争取支持力量。政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者必须努力争取各种支持力量，以推动政策终结的实现。适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的最好方法。但由于政策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在，使得人们往往对评估
11、结论产生怀疑。因此，政策终结者在采用这种方法促进政策终结时，必须使评估结论经得起实际的检验。,3. 旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力。人们一般都不愿意看到政策终结， 然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终结的压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量。 4. 有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给政策终结造成的影响。所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终
12、结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆论给终结带来的困难。 5. 正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系。正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系，对于促进政策终结有重要意义。因为无论是政策决策者还是政策执行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。,2. 政策周期,一、政策周期的概念内涵 1. 内涵。政策周期是指政策经过制定执行评估监控终结这几个阶段后形成了一个周期；同时它
13、还表明，新的政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为适应新情况对原政策加以修调整，从而形成政策的一个新周期,实现新老政策的交替循环。,2. 阶段。一个完整的政策周期一般都包括以下几个阶段：（）政策制定阶段；（）政策执行阶段；（）政策评估阶段；（）政策监控阶段；（）政策终结阶段。相应地，政策周期的研究也是围绕这几个方面展开的。 3. 循环。 政策终结的研究既是一个政策周期研究的终点，又是一个新周期产生的起点；它既意味着一个旧周期的结束，又意味着一个新周期的开始。由于政策周期还意味着新旧政策的循环，因此，政策周期理论的研究还包括对新旧政策二者之间关系的研究。,二、政策周期的现实意义 1
14、. 提高政策制定的科学性。这是因为，通过政策周期阶段化的研究，可以优化政策制定系统，促进政策决策的科学化，减少政策制定的失误，确保政策发挥应有的作用。它有助于我们通过对已往政策周期的研究，吸取经验教训，克服政策制定上的缺陷，确立政策制定的科学化和程序化，促进有中国特色政策制定体系的建立。,2. 巩固和发展现行政策，保持政策的连续性和稳定性。这是因为通过对政策周期的研究政策制定者可以：（）了解政策是否实现了预期的目标，政策执行是否产生了偏差, 是否需要进行追踪决策；（）依据研究的结论，定是坚持原政策，修改原政策，或是终止原政策和制定新政策；（）根据原政策的经验教训，提高政策的功效。 3. 推动改
15、革开放的顺利进行。当前，我国正处于经济体制、政治体制的全面改革之中，改革给我们带来了生机，改革给我们带来了希望，改革也给我们带来了许多新问题和新挑战。促进改革开放的顺利进行，很重要的是通过对各项政策周期及其互动关系的研究，制定出一整套相互配套的改革政策，以在新体制内部形成相互制衡的机制。,三、政治-经济周期 政策过程与经济过程不可分离，它们相互作用，综合影响。尤其是在市场经济条件下，公共政策作为一国政府干预社会经济生活的主要手段，用以纠正市场缺陷时，政策与经济发展之间的相互关系就更为密切。当政策干预切合经济发展的要求时，经济就逢勃发展；当政策干预与经济发展相悖时，经济就呈现出波动、萎缩乃至停滞状态。由于政策本身是一个运动的周期过程，周期性的政策变化必然会对经济发展产生影响，使经济发展随着周期性的政策变化呈现出不同的发展周期。 在政策周期与经济发展周期的关系问题上，西方学者提出了著名的“政治-商业周期”或“政治-经济周期”理论。他们认为，在西方市场经济和民主政治体制条件下，国家日益干预经济和社会生活，政治（政策）与经济发展之间的关系往往以“政治-商业周期”的形式出现。民主政府在循环反复的大选周期中运作，它们采取的政策类型随选举周期的时间而变化；在选举前采取受选民欢迎的政策，而在选举后采取不受选民欢迎的政策。,
