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1、关于就行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）征求意见的通知财会便201168 号国务院各部委、有关直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：为了促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，推进廉政建设，维护社会公众利益，根据中华人民共和国会计法、中华人民共和国预算法和其他有关法律法规，我们拟定了行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）。现将征求意见稿及起草说明印发给你们。请认真组织征求意见，并将汇总意见于 2011 年 12 月 31 日前反馈财政部会计司。联 系 人：财政部会计司制度一处 黄赟 张象至联系地址：北京市西城区三里河南三
2、巷三号， 100820联系电话：010-68552531电子邮件：附件：1 行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）2 关于 行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）的说明 财政部会计司 二一一年十一月十日附件 1：行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）第一章 总 则第一条 为了促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，推进廉政建设，维护社会公众利益，根据中华人民共和国会计法、 中华人民共和国预算法和其他有关法律法规，制定本规范。第二条 本规范适用于党政工作部门、检察机关、审判机关、人民 团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。第三条 本规范所称内部控制，是指单
3、位为实现控制目标，通过制定一系列制度、 实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。第四条 单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服 务的效率和效果。第五条 单位建立并实施内部控制应遵循制衡性原则、重要性原则、适应性原则以及成本效益原则。第六条 单位内部控制的要素包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部 监督。第二章 基本要求第七条 单位领导班子对单位内部控制的建立健全和有效实施负责。单位在实施内部控制时，应当充分发挥单位财会、内部审计、 纪检监察等部门在内部控制中的作用。单位可以根据本规范的要求和单位的
4、实际情况设置或确定内部控制职能部门或岗位，负责组织协调内部控制建立实施及日常工作。第八条 单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、 专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。大额资金使用、大宗设备采购、基本建 设等重大经济事项的内部决策，应当由单位领导 班子集体研究决定。第九条 单位应当建立健全内部控制关键岗位责 任制。内部控制关 键岗位主要包括预决算编制和绩效评价、资金管理、票据管理、印章管理、物资和固定资产的采购和管理、建设项目管理、债务管理、 经济合同管理，以及内部监督等。单位应当明确 岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、制约和监督。单位应当实行内部控制关
5、键岗位业务人员和部门负责人的轮岗制度。不具备轮岗条件的单位应当替代采取专项审计、部 门互审等控制措施。第十条 单位应当综合考虑经济活动的规模、复杂程度和管理模式等因素，为内部控制关键岗位配备能力和资质合格的业务人员。财会、内部 审计 等部门负责人必须具备与其工作岗位相适应的资质和能力。单位应当切实加强工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升工作人员的知识技能和综合素质。 第十一条 单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评 估至少每年进行一次；如单位业务环境、经济活动规模、复 杂程度或管理模式等发生重大变化，应 及时进行重估。第十二条 单
6、位可以根据本规范的要求和单位的实际 情况成立风险评估工作小组。 单位应当采取必要措施保证经济活动风险评估工作的权威性、独立性和及时性。经济活动风险评估结果应当形成书面报告，指出关键风险 点，提出相 应的内部控制措施和建议。 评估书面报告完成后应当及时提交单位领导班子，并归入档案保管。第十三条 单位进行经济活动风险评估时，应当重点关注下列风险：（一）单位是否按照国家有关规定建立了内部管理制度，是否督促工作人员认真执行内部管理制度。（二）单位是否建立健全岗位责任制和议事决策机制，经济活动的决策、执行、 监督是否实现有效分离。（三）内部控制有效实施情况是否纳入单位内部相关部门及其分管领导的考评体系。
7、（四）内部控制关键岗位的设置、人员配备等是否符合国家有关规定和内部控制要求。（五）内部控制关键岗位人员轮岗、部门互审等制度是否得到有效实施。（六）内部控制关键岗位人员离岗或工作交接是否存在责任不清和相关资料丢失等情况。（七）内部控制关键岗位人员是否定期接受培训，及时全面掌握国家有关预算、收支、政府采 购、资产和债务管理、基本建设 、经济合同管理、会 计核算等各 项规定，以及单位相关的内部管理制度。（八）单位是否建立预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门之间的沟通协调机制，单位的预算编制是否合规合理，预 算执行中是否存在无预算、超预算支出及预算执行进度明显滞后或超前的情况，决算编报是否及时 准
8、确。（九）单位是否明确收支流程和审核、审批权限，是否建立印章和票据管理制度，是否存在使用虚假发票套取资金的情况。（十）单位的政府采购业务是否合规，资产管理的各项机制是否建立健全，是否存在侵占、挪用、不当处置资产等情况。（十一）单位建设项目的立项、概预算编制和招标是否合规，记录是否全面，竣工决算是否及 时，是否存在利用招标、建设物 资采购私设“小金库”及收受商业贿赂的情况。（十二）单位大额债务的举借和偿还是否经过充分论证，并由单位领导班子集体决策，债务管理流程是否明晰、职责是否明确，单位是否存在无力偿还债务的情况。（十三）单位是否存在未经授权对外订立合同的情况，是否违反相关规定签订对外担保、投资
9、和借贷等合同，是否存在利用虚假合同套取资金的情况，是否存在已发生经济收入但不订立合同或不交存合同而私设“ 小金库”的情况。（十四）单位是否建立内部监督机制，对经济活动的重要环节开展定期和不定期检查，是否对内部控制设计和运行的有效性进行评价，单位对外部和内部监督检查，以及经济活动风险评估中所发现的本单位存在的问题，是否及时按要求进行整改。（十五）其他经济活动风险。第十四条 单位内部控制控制措施一般包括：（一）预算控制。要求单位加强预算的编制、 执行、分析、调整、决算编报、绩效评价等环节的管理，强化 对经济活动的预算 约束， 实现对经济活动风险 控制。（二）不相容岗位分离控制。要求单位合理设置内部
10、控制关键岗位，明确划分职责权限， 实施相应的分离措施，形成相互监 督、相互制 约的工作机制。（三）内部授权审批控制。要求单位明确内部授权审批的范围、权限、程序、 责任等相关内容，建立重大事项集体决策和会签制度。相关人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。（四）业务流程控制。要求单位结合经济活动的性质、范围、 规模和内部控制要求，明确各项经济活动的业务流程，明确流程中计划、 审批、执行、 监督等环节的要求，做到各流程手续完备，相关文件、记录 和凭证完整。（五）资产保护控制。要求单位建立资产日常管理制度和定期清查制度，采取资产记录、 实物保管、定期盘点、账实核对、 财产保险等措施，确保资产安全完整
11、。单位应当严格限制人员未经授权动用和处置资产。（六）会计系统控制。要求单位建立健全本单位会计管理制度，强化会计人员岗位责任制， 规范会计基础工作，明确会计凭 证、会 计账簿和会计报告 处理程序，加 强会计档案管理。（七）信息技术控制。要求单位通过指定专门机构或岗位对信息系统建设实施归口管理，规范信息系统开发、运行和维护流程，建立用户管理制度、系统数据定期备份制度、信息系统安全保密和泄密责任追究制度等措施，将 经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息网络系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。 第三章 预算控制第十五条 单 位应当根据国家有关 规定和单位的实际情况，建立健全预算编制、执行、分析
12、、调整、决算编报、绩效评价等内部预算管理工作机制。第十六条 单位的预算编制应当做到程序恰当、方法科学、编制及时、数据准确。（一）单位应当指定专人负责收集、整理、归档并及时更新与预算编制有关的各类文件，定期开展培训，确保预算编制人员 及时全面掌握相关规定。（二）单位应当建立内部预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门的沟通协调机制，确保预算编制部门及时取得和有效运用财务信息和其他相关资料，实现对资产的合理配置。第十七条 单位应当严格根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。单位应当建立预算执行的适时分析机制。财会部门定期核对单位内部各部门的预算执行报告和已掌握的动态监控信息，确 认各部门
13、的预算执行完成情况。单位根据财会部门核实的情况定期予以通报并召开预算执行分析会议，研究、解决预算执行中存在的问题，提出改 进措施。第十八条 单位应当根据行业和单位特点，建立突发事件应急预案资金保障机制，明确资金报批和使用程序。因突发事件等不可预见因素确需调整预算的，应当按照国家有关规定和单位的应急预案办理。第十九条 单 位应当加强 决算管理，确保决算真实、完整、准确，建立健全单位预算与决算相互协调、相互促进的机制。第二十条 单位应当建立健全预算支出绩效评价机制，按照国家有关规定和本单位具体情况建立绩效评价指标，明确评价 项目和评价方法，加 强业务 或项目成本核算；通过开展支出绩效评价考核，控制
14、成本费用支出，降低单位运行成本，提高 资 金使用效率。第四章 收支控制第二十一条 单位应当建立健全收入管理制度和岗位责任制。根据收入来源和管理方式，合理设置岗位，明确相关岗位的 职责权限，确保收款、开票与会 计核算等不相容岗位相互分离。第二十二条 各项收入应当由单位财会部门统一收取并 进行会计核算，其他部 门和个人未经批准不得办理收款业务，严禁 设立账外账和“小金库”。业务部门应在涉及收入的合同协议签订后及时将合同副本交存财会部门备案，确保各项收入应收尽收，及时入账。财会部门应当定期检查收入金额 是否与合同约定相符；对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实追缴责任。第二十三条 有政府非税
15、收入征 缴职能的单位，应 当严格执行“ 收支两条线”管理规定，按照法定项目和标准征收政府非税收入，并及时、足 额上缴 国库，不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。单位应当指定专人负责收集、整理、归档并及时更新与政府非税收入有关的文件，定期开展培训，确保主管领导和业务人 员及时全面掌握相关规定。第二十四条 单位应当建立健全票据管理程序和责任制度。财政票据等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。 单位应当按照规定设置票据专管员，建立票据台 账，做好票据的保管和序时登记工作。票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用。每位 负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。
16、单位不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据，不得擅自扩大财政票据的适用范围。第二十五条 单位内部应当定期和不定期检查、评价收入管理的薄弱环节，如发现问题， 应当及时整改。重点关注：长期挂 账的往来款项和冲减支出的交易或事项是否真实；挂账多年的应收款项是否及时进行追缴，确实无法追缴的，是否按照 规定程序报批后处理；已核销的应收款项是否按照“账销、案存、权在”的要求，保留 继续追缴权利，明确责任人追缴义务；与收入相关的其他情形。第二十六条 单位应当建立健全支出管理制度和岗位责任制。合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款 审批和付款 执行、 业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。第二十七条 单位应当按照支付 业务的类型，完善支出管理流程，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键
