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1、1安监局法治常德案例危险化学品生产项目未经安全设计审查擅自建设，投入生产时如何办理安全生产许可证？【基本案情】2011 年 6 月 23 日，市安监局工作人员在某县进行安全检查时，发现该有一家新型材料有限公司建有一条危险化学品生产线，该建设项目未经安全“三同时”审查就进行施工建设，且即将竣工投产。鉴于该公司危险化学品建设项目未经安全设施设计审查擅自进行建设的行为，不仅违反了中华人民共和国安全生产法第二十四条的规定、而且存在一定安全隐患，市监局工作人员对其下达了责令停止建设并整改安全隐患整改指令，责令该公司进行安全设计审查、限期消除安全隐患。7 月 20 日，市安监局工作人员对这家新型材料有限公
2、司的危险化学品生产建设项目进行复查时，该公司虽然整改了建设项目中的不安全因素，但仍未补办安全设计审查手续，其危险化学品生产线已全部建成，准备进行试生产。 7 月 23 日，市安监局经研究，拟对公司危险化学品建设项目未经安全设施设计审查擅自进行建设的行为进行立案查处，对该公司进行了调查取证，制作了调查笔录与现场勘验图。该公司有关负责人与员工对其存在的安全生产违法行为与违法事实完全认可。27 月 25 日市安监局对该公司同时下达了行政处罚告知书和听证告书 ，告知该公司存在违反中华人民共和国安全生产法第二十四条规定的安全生产违法行为，依据中华人民共和国安全生产法第八十三条第一款和湖南省安全生产行政处
3、罚裁量权基准安全生产法第八十三条第一项第四款的规定，拟对其公司作出责令停止建设并处罚款人民币伍万元的行政处罚。并告知“根据中华人民共和国行政处罚法第四十二条的规定，你公司有要求举行听证的权利。如你公司要求举行听证，请在接到本告知书之日起 3 日内向我局提出书面听证申请。逾期不提出申请的，视为放弃要求听证的权利。 ”3 日内，该公司未要求举行听证，3 日后也未申请行政复议或提起行政诉讼，向市安监局提出了减轻行政处罚中经济处罚额度的申请。7 月 29 日，市安监局局长、市安监局总工程师及市安监局危化科、市安监局法规科的工作人员召开会议，对某建材有限公司违法建设案行政处罚自由裁量权问题及减轻处罚申请
4、问题进行集体讨论，认为建材有限公司选址比较合理，建设也较规范，安全投入比较到位，但确实存在未经安全“三同时”审查擅自建设的行为，既要予以处罚，让其吸取教训，也要考虑其实际困难。本着教育从严，处罚从宽的原则，且某建材有限公司的安全生产违法行为尚未对周边的安全构成严重影响与威胁，同意该公司减少罚款 2 万元，对其作出责令停止建设并处罚款33 万元的行政处罚。8 月 23 日，市安监局依据中华人民共和国安全生产法第八十三条第一款的规定及湖南省安全生产行政处罚裁量权基准关于该条该项的行政处罚裁量基准，市安监局对该公司作出责令停止建设并处罚款人民币叁万元的行政处罚。【 法理分析】从现场检查取证情况看，某
5、建材有限公司危险化学品生产项目未经安全设计审查擅自建设，既违反了中华人民共和国安全生产法第二十四条的规定，也违反了危险化学品建设项目安全许可实施办法第三条的规定，对一种行为同时违反两部法律法规的违法事实，执法人员认识一致。但对这种情形是否给予行政处罚，建设单位和安监执法人员存在两种不同认识：建设单位认为，该企业新建项目，没有造成危害后果，属于免除违法性的行为，应不予行政处罚。安监执法人员认为，按照危险化学品建设项目安全许可实施办法（国家安全监管总局令第 8 号）的要求，在中华人民共和国境内新建、改建、扩建危险化学品生产、储存装置和设施，伴有危险化学品产生的化学品生产装置和设施的建设项目需经安全
6、许可才能建设或者投入生产（使用）。对违法行为实施处罚，是一个对违法行为予以认定、评价和适用法律的复杂过程，既涉及行为人的主观因素，也涉及到违法行为本身的4复杂与多变。确立行政处罚的基本原则之一是消除危险性的原则。危险性属行为的社会危害性，主要指违法行为可能来自尚未发生或者尚未造成客观存在的危害事实或后果，一般表现为两种情况，一种是成为客观存在的危害后果，一种是尚未成为客观存在的危害后果，但这种后果按常理完全可能发生。就本案而言，某建材有限公司危险化学品生产项目未经安全设计审查擅自建设，虽然违法行为尚未成为客观存在的危害后果，但这种后果按常理完全可能发生，因此对该行为给予行政处罚，以消除违法行为
7、危险性，符合行政处罚法确立的行政处罚原则。行政处罚是行为人对国家承担的一种责任，它通过对行为人的惩戒、制裁，使行为人形成一种得不偿失的主观状态。因此，行政处罚关注的不是行为已然的危害后果，而是将要发生的危害后果即危险性，其着眼点不是违法行为已经造成什么，而是将要造成什么。正因为如此，对违法行为实施行政处罚，核心要件是行为的违法性，而不是行为的已然后果。【评案说法】按照危险化学品建设项目安全许可实施办法（国家安全监管总局令第 8 号）的要求，在中华人民共和国境内新建、改建、扩建危险化学品生产、储存装置和设施，伴有危险化学品产生的化学品生产装置和设施的建设项目需经安全许可才能建设或者投入生产（使用
8、）。安全许可是指建设项目设立5（审批、核准、备案）前的安全审查，建设项目安全设施设计的审查，建设项目安全设施设计竣工验收。所有设立安全审查许可都在市局实施。剧毒品生产企业安全许可属于省局许可范围。一、在建设项目安全设施设计审查中常用的规范依据有：危险化学品建设项目安全许可实施办法（国家安全监管总局令第 8 号）、危险化学品建设项目安全许可和试生产（使用）方案备案工作规则 (国家安监总局厅危化200762 号文)、国家安全监管总局关于危险化学品建设项目安全许可和试生产（使用）方案备案工作的意见（安监总危化2007121号）、国家安全监管总局关于印发和的通知（安监总危化2007225 号）、建筑设
9、计防火规范（GB50016-2006）、石油化工企业设计防火规范（GB50160-1992（1999 年版）、化工工厂初步设计文件内容深度规定（HG-T 20688-2000）、危险化学品名录(2010 版)、剧毒化学品目录(2010 版) 、重大危险源辨识GB18218-2000 等。在审查建设项目安全设施设计申请材料时，主要把握以下十个要点：1、建设项目是否通过设立安全审查；62、建设项目设计审查阶段提供的材料与设立安全审查存档材料对比，有无发生建设项目外部安全防护距离发生变化的、变更建设地址的、变更主要装置、设备、设施平面布置的、变更技术、工艺或者方式和主要装置、设备、设施的、建设项目涉
10、及的危险化学品品种、类别、数量超出已经通过安全审查的建设项目范围的。如有以上情形之一的，建设单位应当先到市局申请建设项目设立变更安全审查，许可后再重新进入设计审查阶段。3、安全设施设计单位设计资质是否符合该项目设计要求；（包含二个内容：第一剧毒品生产项目和项目投资和产能达到大型企业的需要甲级资质设计单位设计，第二有机生产项目需要由有机资质设计单位设计、无机化工生产需要由无机资质设计单位设计。看设计单位资质范围。）4、安全设施设计是否采纳建设项目设立安全评价报告中的安全对策和建议；对未采纳建设项目设立安全评价报告中的安全对策和建议是否作充分论证说明的。5、设计单位是否依据有关法律法规、规章、标准
11、和规范为建设项目设计针对性的安全、可靠、有效的安全设施。这一点是重中之重，技术上主要要依托专家把关。专家在审查意见中要针对以下几点明确是否符合要求：总图布置和建筑设计。各类危险、有害因素所采用工艺的安全措施，设备选型、设备布置的安全措施（特别要关注的是反应釜和高危装置，反应7釜和高危装置是安全生产中的工作重点，一定要采取相应的安全连锁防护装置措施，实现设备的本质安全化。有可能引起火灾、爆炸的部位，应设置超温、超压等检测仪表、报警（声、光）和安全联锁等装置；有可燃气体和蒸气可能泄露扩散的地方，应设置可燃气体浓度检测、报警器；所有自动控制系统，应同时并行设置手动控制系统；因反应物料爆聚、分解造成超
12、温、超压，可能引起火灾、爆炸危险的设备，应设置自动和手动紧急泄压排放处理装置等设施；在可燃气体和蒸汽的放空管出口处设应置阻火器；在便于操作的地方设置截止阀；有突然超压或瞬间分解爆炸可能的生产设备或贮存设备，应装有防爆膜，并根据需要采取防止二次爆炸、火灾的措施）；压力容器和压力管道等主要特种设备设计安全措施；操作控制室的设置等等。电源及供电系统可靠性；供电安全措施；根据爆炸和火灾危险场所的类别、等级、范围选择电气设备；各单元的防雷、防静电设施。消防设施、防护设施及其分布设计。剧毒品的生产、储存和使用安全措施。6、设计专篇中的预防事故设施明细一览表、控制事故设施明细一览表、减少与消除事故影响设施明
13、细一览表是否全面、明确。 7、建设项目安全设施投资比例是否达到要求；（一般不小于总投资的 3）88、设计专篇结论一定要明确，是否符合安全生产要求，不能有基本符合等带附加条件的结论。9、设计单位对项目的主要装置、设施和安全设施及特种设备的订购、施工单位的选择、主要原辅材料的选择、投入试生产（使用）后的安全管理等建议是否有针对性。10、专家（3 名或者 3 名以上的专业技术人员成立专家组）审查意见、专家复查确认意见是否明确符合要求，也不能有基本符合要求等带附加条件的结论。二、危险化学品建设项目试生产（使用）方案备案工作。建设项目安全设施竣工后试生产（使用）前，建设单位应当组织有关单位和专家，研究提出建设项目试生产（使用）可能出现的安全问题及对策，并按照有关安全生产的法律、法规、规章和标准制定周密的试生产（使用）方案。并将试生产（使用）方案，报送安全许可实施部门备案。在建设项目试生产（使用）方案备案工作中常用的规范依据有：危险化学品建设项目安全许可实施办法(安全监管总局令第 8 号)；危险化学品建设项目安全许可和试生产（使用）方案备案工作规则 (国家安监总局厅危化200762 号文)、 国家安全监管总局关于危险化学品建设项目安全许可和试生产（使用）方案备案工作的意见（安监总危化2007121号）。
