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1、文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载论海港公安的窘境与出路张杰海港对国家发展外向型经济、维护国家战略安全具有重要地位，海港公安机关是保护海港安全稳定的一支重要执法力量;中华人民共和国港口法颁布实施后，海港公安现行体制已到了必须改革的时候;海港的特殊地位、功能和特点，使其有必要建立一支行使中央事权，垂直管理为主的海港公安执法队伍。近段时间国人法律生活中发生了几起与交通部有关联并引起社会广泛关注的诉讼，诉讼的内容是公路法明确规定了油改税而交通部门为什么仍在收取养路费?诉讼的结局并不重要，重要的是诉讼将国务院和交通部推上了改革过程中因改革进程迟缓导致法律规定无法按
2、时实施的矛盾的风口浪尖。与此相似，但尚未引起社会广泛关注的海港公安现行体制和港口法的不和谐则仍然是交通部挥之不去的隐忧。海港公安作为交通公安的一支主力军，磕磕碰碰走过半个多世纪的历程，有过辉煌，也有迷离中的彷徨，眼下正面临新的改革的阵痛。中华人民共和国港口法实施后的海港公安如何应对新的形势?海港公安体制在新形势下还能维持不变多久?下一步海港公安将如何演进?这些问题已经到了不可忽略、不可回避的时候。在依法治国、司法体制改革不断被有关权威机构提到议事日程的大背景下，再不直面问题，难说不会导致另一个针对海港公安的诉讼，并将直接影响到日后海港公安的发展。本文试图通过对海港公安目前存在的法律和其他问题以
3、及今后的发展趋势从多层面进行探讨，以期为海港公安的演进提供参考。一、海港公安机关行使公安事权的法依据1、 海港公安的界定本文所言海港公安特指隶属交通部公安局之沿海港口公安机关(鉴于长江航运公安机关的体制问题已经解决，其存在的法律问题与其他海港公安有所不同，将另文探讨)。文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载2、 海港公安机关目前行使公安事权的依据在中华人民共和国港口法(下简称港口法)颁布之前，港口包括海港公安的建立和行使公安事权应该说是有依据的，包括原政务院、后国务院、公安部、交通部均在相应的规范性文件中专门或间接对港口公安机关的建立、职能、管辖等问题给予了规
4、定。1954 年政务院发布了中华人民共和国海港管理暂行条例，基于当时的国内状况，海港实行的是政企合一体制，并由中央交通部直接领导，各海港设立的港务局在地方上拥有高度的垄断权力。在此种背景下，相关海港先后建立各种保卫组织并逐步发展演变成公安机构，成为交通行业公安的重要组成部分。随着形势发展，尽管国务院于 1988 年决定正式废止海港管理暂行条例，相当长时段内，中国港口管理出现了法律空白，但是，基于国内行政管理的惯性，1989 年 3 月 4 日，交通部仍然颁布港口治安管理规定 ，该规定第三条中明确规定“本规定由港口公安机关负责监督执行”。1998 年 6 月 18 日，国务院办公厅下发交通部职能
5、配置、内设机构和人员编制规定。职能：十)管理和指导港口、航运公安工作。内设机构：.，(十)公安局 ：管理和指导港口、航运公安工作。公安 局由交通部、公安部双重领导，业务工作以公安部为主。1998 年 5 月 14 日，中华人民共和国公安部颁布的公安机关办理刑事案件程序规定(修正)，2003 年 8 月 26日第 68 号公安部令发布公安机关办理行政案件程序规定以及 2006 年 8 月 24 日公安部新颁发的公安机关办理行政案件程序规定都明确规定了港航公安机关对港口刑事案件和行政案件的管辖权。此外，在 2001 年 10 月国务院办公厅转发交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革
6、意见的通知关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见第五项规定“在港航公安管理体制全面改革之前，港口公安管理暂维持现状，其所需经费仍由港口企业营业外列支和财政拨付事业费的办法解决。”二、港口法后的海港公安机关的法律困惑文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载1、港口法制定颁布的历史背景改革开放后，一些外资以各种形式陆续介入港口业，原来交通部直属港口一家独大，政企不分封闭的管理体制在很大程度上制约束缚了港口业的发展.随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，原有的港口管理体制已不适应发展的要求。一是多年来在主要港口实行的“政企合一”的管理体制，不符
7、合“政企分开”、建立现代企业制度的要求，不利于公正、公平地履行港口行政管理职能，不利于在港口经营中打破垄断、建立公平竞争的市场机制;二是双重领导港口实行的“中央和地方双重领导，以地方政府为主”的管理体制名不符实，实际上，除领导干部任命外，其他如港口规划、建设、业务、资产等仍以中央管理为主，未能充分发挥地方政府建设和管理港口的积极性;三是双重领导的港口既有中央管理的码头企业，也有地方政府管理的码头企业，形成政出多门、政令不统一的局面，影响对港口的统一有序管理。为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，促进港口的健康发展，必须对原有的港口管理体制进行改革。从上世纪 90 年代中期就开始起草的港口法，
8、由于受到各种因素的影响，直至 2003 年才得以颁布。2 、港口法的主要内容和法律地位2003 年 6 月 28 日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的中华人民共和国港口法，自 2004 年 1 月 1 日起施行。 该法共设六章 61 条，举其要者有以下几个方面不同于过去海港管理暂行条例的亮点：(1)、港口法确立了中国港口由地方政府直接管理并实行政企分开的行政管理体系，这个管理体系的核心就是：政企分开，多家经营;“一港一政”，统一管理。(2)、确立了政府通过对港口规划、岸线的管理，合理布局，保证港口资源得到合理利用的制度;(3)、确立了多元化投资主体和经营主体，建设
9、和经营港口的制度;(4)、确立了港口业务经营人的准入制度和公开公平的竞争制度;文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载(5)、确立了港口基础设施的保护制度，港口的安全生产制度和对危险品运输安全作业监管制度。港口法是全国人大通过的关于港口管理方面的基本法律，在众多牵涉到港口管理的法规、规章、规范性文件体系中具有原始的、基础的和最高的法律地位，根据立法法的规定，从法制角度而言，一切与港口法相矛盾抵触的法规、规章和规范性文件都应予改变或撤销。自然，所有政府的其他行政行为也应与港口法相符。3、港口法对海港公安工作的影响如果从纯法律角度分析，港口法的面世会给海港公安带来以
10、下的法律问题，并且这些问题难以回避：(1)、港口法通篇未谈到海港公安。 从立法常识和立法技术而言这种制度安排绝非立法者的疏漏，而这种法律空缺对于海港公安的法律地位无疑是巨大的挑战。如果说 50 年代在海港管理暂行条例时代，虽然条例没有直接规定港口公安，但港务局政企合一，中央直管且法制不健全的情况下设立港口公安还多少有些依据的话，那么，在强调依法治国的今天，海港公安作为执法主体的基本的原始的法律依据已经很难寻觅。换句话说，交通部对港口的管理职能中从法律角度看并不包括海港公安。并且 2006 年 11 月 1 日国务院常务会议通过的公安机关组织管理条例也未对行业公安机关作出明确的确认。(2)、根据
11、立法法规定和行政法的一般原理，全国人大通过的港口法没有海港公安的法律规定，那么其他与海港公安相关的制度和规范将重新评价。比如说 1989 年 3 月 4 日，交通部颁布现在仍然适用的港口治安管理规定 将随着港口法的颁布实施而变得是否有违法之嫌?因为港口法并未明确授权交通部有管理港口公安的职权。至于公安部颁发的办理刑事案件程序的规定及办理行政案件的程序的规定等都因执法主体依据的欠缺变得没有法律基础而丧失存在的空间。交通、公安两部及交通部公安局颁发的所有关于港口公安的规范性文件都不得不将面临新的法律审视。(3)、港口法的出台对国务院原来规定的交通部的“管理、指导港口航运公安工作” 职能也是难以抗衡
12、的冲击。在依法治国大背景下，职权由法定，有权必有责，用权受监督，违法受追究已经成为中央政府乃至各级政府部门依法文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载行政的共识， 人大出台的法律其效力应高于国务院的规范性文件。在两者冲突的情况下，很难说国务院的规定还能继续有效，否则有违法制的统一。三、海港公安生存环境不利的其他因素目前的海港公安除了上述法律困惑外还受到下面几种不利因素的影响：1、整合沿海执法力量的呼吁。 近几年来国内有关机构、人士在各种场合或利用不同媒体采用不同形式提出了整合沿海执法力量的呼声。其中，国家海洋局见诸媒体的呼声最高也最频繁;公安部所属武警有关学院人
13、士在有关杂志上发表了有较深入研究的专门文章，并编写了美国海岸警备队、日本海上保安厅情况介绍等参考书籍;公安部一原副部长在政协会议上也呼吁整合，这些呼吁的基本思路是将现有海上多家执法力量整合为一支类似美国海岸警备队或日本海上保安厅模式的统一高效的执法队。让人费解的是交通部在这场呼吁战中始终态度暧昧，保持低调。需要提及的是见诸媒体的各种呼吁并未谈到海港公安，只是言及海洋局海洋执法、交通部海事救捞、农业部渔业执法、海关海上缉私、公安部边防及海警，但是美国海岸警备队的职能中却包含了港口安全内容，并且受到新的国际形势影响，美国等西方发达国家对港口安全的关注变得空前。2、港口建立建立现代企业制度的要求。
14、近些年来， 随着港口法的实施，各地相继建立不同类型的地方政府的港口管理机构，原港口国企政企合一的问题得到缓解。但是由于海港公安体制未变化，仍依附在所属海港企业中，由企业掏钱养活，而海港公安所依附的原交通部所属的港口国企，在建立现代企业制度过程中，都实行了各种类型的公司制。港口由于产业面大，往往港口成立了集团公司，在集团中又有子公司，或与其他投资者合股经营新公司，甚至参股其他公司。投资主体多元化，形式复杂、相互渗透的公司制的推行使得原来国企养活港口公安的模式出现新的情况，那就是，其他投资人包括海外投资者从内心来讲或许并不认同港口公安，我投资按照法律交了各种税赋，当地政府有义务保护安全，再另外掏钱
15、养公安，对其而言显然有失公平;其他投资人的消极态度反过来多少又影响原来出钱集团的心态。文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载3、企业目标和公安目标有所不同。 做为当今中国的企业而言追求利润的最大化不仅是企业生存发展的要求，也是市场竞争使然，更是各类投资主体的本性;港口公安机关的主要目标是保驾护航，但除此而外公安机关由于自身性质决定还承担了许多社会职能。公正严格执法是为了保护港口一方平安，但也应该看到，公安机关执法过程中受到企业干预的现象也时有发生，港口公安在行使公权，公正执法和维护企业利益过程中经常遇到需要平衡而难以做到两全其美的状况，考虑到企业是掏钱的老板，
16、往往公安的执法会发生某种程度的扭曲，在具体到个案或个例处置中，法律会变得苍白无力。比如治理超载，按照法律和规章应该卸载并给于其他相应处罚，汽车超载不仅在陆地上有各种潜在危害，如果严重超载的货车驶上滚装海轮，其危险性更是叫人胆战心惊。但如果严格执法会把客户给赶到其他港口，这时候的警察应该听谁的?公安局长应该听谁的?此外，还有个现实问题就是如果某海港集团策划整体上市，如果任何资金都能自由进入，一旦达到社会资本或外资控股程度，港口公安又该听谁的?!4、 海港公安自身发展的要求。 现在海港公安机关的警察由于体制不顺，都还不是国家公务员身份，与现行警察法的规定有很大距离，这不能不说是一大问题。港口公安寄身企业之下对于警察的管理自然也不得不带有相当的企业色彩，干的是警察的活，拿的是企业员工的钱
