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1、公共财政学财政支出篇,第四章 购买支出之一：消费性支出,第一节 行政管理支出第二节 国防支出第三节 社会性支出,公共财政学财政支出篇,第一节 行政管理支出,一、行政管理支出的内容与特点二、影响行政管理支出的因素三、行政管理支出的管理方式,公共财政学财政支出篇,一、行政管理支出的内容与特点,行政管理支出是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需要的经费支出。行政管理支出包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出等。按费用要素区分，行政管理支出可分为人员经费与公用经费两部分。人员经费包括工资、补贴和职工福利费和社会保障费等；公用经费包括公务费、设备购置费、
2、修缮费和业务费及其他费用等。,公共财政学财政支出篇,一、行政管理支出的内容与特点,行政管理支出主要有以下特点：第一，提供的是纯公共物品，具有非排他性和非竞争性。第二，消费性。行政支出是一种纯消费性开支，资金一旦投入，便不能收回，其支出结果只能引起社会物质产品的消耗和价值丧失，而不能实现价值的补偿和增值。因此，就要求政府部门尽力节约使用行政经费。第三，低收入弹性。理论上说，行政支出提供的是社会经济运行所必需的秩序，属于必需品。人们对它的需求一般不随收入增长而相应增加。因此，如果其投入品价格一定，其支出增长速度不应超过经济增长率。第四，连续性。行政支出是连续的，只要行政管理机关和国家权力机关存在，
3、行使其职能，就需要连续不断的行政支出予以保证。,公共财政学财政支出篇,二、影响行政管理支出的因素,制约行政管理支出的因素主要有以下几个方面：第一，机构设置。国家行政管理机关的日常开支，直接构成国家管理支出的主要内容。通常情况是行政管理机关设置得越多，所需的行政开支也就越大。第二，人员配备。行政管理部门是劳动力密集型部门，其工作人员都是国家的公务员，这些公务员素质的高低对国家管理支出有着重要的影响。数量问题与机构相关，而质量问题事实上就是公务员的素质问题。高尚的道德情操、合理的知识结构、较强的组织能力以及健康的体魄等，都构成公务员素质的重要内容，并对国家财政的行政支出规模产生重要影响。,公共财政
4、学财政支出篇,二、影响行政管理支出的因素,第三，内部的激励约束机制和外部监督体系。 内部激励机制是使行政部门及其工作人员的私人目标与社会目标一致化的利益诱导机制。如物质奖励制度、升迁制度等；内部约束机制是防止私人目标与社会目标非一致化的利益处罚机制，如行政处分、物质利益处罚等。显然，激励约束机制是建立在科学的内部考核体系的基础之上。激励约束机制健全，就能够提高行政工作效率，缩小行政支出的规模。 所谓外部监督，是指行政管理部门以外的单位、团体和个人对行政部门的监察和督促。外部监督包括正式监督制度(法律和规定)和非正式监督制度(如新闻媒体监督、群众举报等)。加强监督的实质，就是增加政府行政过程的透
5、明度，减少信息不对称，从而降低政治行政过程的委托代理成本。健全的监督体系对于降低行政部门的开支，提高政府行政效率无疑也有着极其重要的作用。除此之外，一些客观因素的变化也可能影响一定年度内的行政经费的变动，如在经济制度转换时期调整政府组织结构；在国家面临突发事件时(如战争)通常会压缩行政开支；在通货膨胀引起价格上涨时期，可能使行政支出也出现相应增长。,公共财政学财政支出篇,三、行政管理支出的管理方式,行政单位的经费支出一般有以下几种管理方式：第一，全额经费包干，结余留用。全额经费包干是指在国家核定单位年度支出预算的基础上，按核定的经费数额，由单位包干使用。在执行过程中，除非有特殊重大原因，不追加
6、、追减预算。年终发生超支，国家预算不予补助，年终如有结余留归单位使用。第二，部分经费包干，结余留用。部分经费包干，是指在国家核定单位年度支出预算的基础上，对其中一项或几项费用，由单位包干使用。在完成任务、计划的前提下，包干部分年终如有结余，留归单位使用。对于非包干性支出，平时按财政拨款数列报支出，清理结算收回拨款时，再冲销已列支出；年终如有结余，应上缴国家预算。 包干部分与非包干部分的支出，不得互相流用。第三，总额控制，结余上缴。总额控制，就是在国家核定的年度预算总额范围以内，由单位安排使用。年终如有结余，全部上缴国家预算。,公共财政学财政支出篇,第二节 国防支出,一、国防支出的特点二、国防支
7、出的影响因素三、国防支出的管理,公共财政学财政支出篇,一、国防支出的特点,所谓国防支出，是为满足全体社会成员安全需要的军费支出。国防支出的目的在于加强国防建设，建立现代的国防力量，维护国家独立，保障领土完整、安全和主权不受侵犯。国家一经建立，必须执行的一个重要职能就是防御外敌侵犯，保卫国家安全，为此就需要建立军队和军事设施。因而，国防支出与行政支出一样是国家财政的基本支出。国防支出的内容包括军队支出、后备役支出、国防科研事业费和防空经费等。它主要是直接用于军事建设的经费，包括人员经费和装备经费。,公共财政学财政支出篇,一、国防支出的特点,同行政管理支出相比，国防支出所提供的服务也具有纯公共物品
8、属性和纯消费性。其区别主要表现在两个方面：第一，需求的外生性与供给的内生性。理论上说，如果一国国防支出真正以防御为目的，决定其需求的因素主要是其国防安全风险的大小，即被侵略的概率和侵略力量的大小。对一国而言，显然，这是两个外生变量。而其他需求(包括公共需求和私人需求)往往与内生变量(如价格弹性和收入弹性)有关。对国防服务的供给来说，主要受其国力、财力的制约。第二，资本密集型，即国防服务属于资本密集型行业。冷战时代结束后，加强国防建设并不是指军队的人员编制越大越好，随着科学技术的发展，国防装备投入显得日益重要。,公共财政学财政支出篇,二、国防支出的影响因素,制约国防支出的因素主要包括以下几个方面
9、： (一) 政治因素 (二) 经济因素 (三) 经费使用效率因素 (四) 兵员制度,公共财政学财政支出篇,(一) 政治因素,政治因素包括国内政治因素和国际政治因素。由于国防支出主要是用于防御外敌，因而同国内政治似乎并无直接关系。但是，国内政局是否稳定，各地区之间是否协调，各民族之间是否团结，老百姓对政府的服务是否认可等，也会影响到国防支出的规模。国际局势对国防支出的影响。如前所述，影响公众国防需求的因素是外生的，国防实际上是两国间或多国间的一种博弈行为，在这种双方或多方博弈均衡中，一方的行为取决于他方。,公共财政学财政支出篇,(二) 经济因素,国防支出是财政通过对国民收入的再分配形成的。因此，
10、国防支出规模首先受国家财政状况的制约。通常情况下，国家财政状况越好，国防支出的规模也就可能越大。而国家财政的状况，最终又受经济发展水平的制约。经济发展速度越快，效益越高，用于国防支出的资源就可以更多一些。这里有两个重要的指标，一是国防支出占财政支出的比重，二是国防支出占国民生产总值(GDP)的比重。在比重一定的情况下，国民生产总值或财政支出的规模越大，国防支出的规模也就越大。,公共财政学财政支出篇,(三) 经费使用效率因素,国防服务虽不像私人物品那样可以进行直接的成本收益考察，但也是有效率可言的。私人物品的效率考核重点放在既定成本下的利润最大化，而国防服务的效率衡量则重点放在既定目标下的成本最
11、小化。在国防的目标已定的情况下，经费使用的效率越高，国防支出的规模就可以越小，反之亦然。,公共财政学财政支出篇,(四) 兵员制度,一国政府在动员兵力时，可以采取完全自愿的方法，也可以采取强制性的办法。前者称为自愿兵役制，后者称为义务兵役制。两种不同的动员制度各有利弊。一般讲，义务兵役制可以有效地保证兵员供给，军事人员的薪金常常低于劳动力市场均衡时的工资水平，有助于减少直接的军事开支费用。但相应地，国家需要更多地承担他们退役后的基本生活保障，从而增加社会保障方面的支出。自愿兵役制可以给每个适龄公民以平等选择的机会，有助于实现官兵的报酬与其机会成本的均衡，也有利于提高官兵的军事素质和部队战斗力。,
12、公共财政学财政支出篇,(四) 兵员制度,此外，一定时期的国防开支，还受物价水平、技术水平和地域因素的制约。 就技术水平来说，它对国防支出的影响表现在： 第一，国防服务属于资本密集型行业，其发展受技术水平的制约。 第二，国防需求的外生性决定了国防技术具有高度的排他性。 从根本上说，强大的国防是建立在一国自身技术现代化的基础之上。就地域因素来说，一般地，地域越是广大，国家用于保卫疆土的防卫性支出就越多。,公共财政学财政支出篇,三、国防支出的管理,国防支出的消费性决定了国防支出必须得到合理控制。国防支出的控制包括宏观控制和微观控制两个方面。宏观控制是指预算控制，即控制国防预算的总体规模。国防的目的是
13、保卫国家不受侵犯。侵犯或潜在的侵犯之敌位于何方，可能动员的侵犯力量有多大，有效地遏制这些侵犯所需的军事力量要有多大，都是可以接近准确地估计出来，而且是可以量化为各种指标的。这就为国防经费的合理确定奠定了基础。微观控制是指国防支出的经费管理。由于对他国而言，国防具有高度的排他性，因此，国防费的具体安排一般是在高度保密状态下进行的，这使国防支出的监督和管理与一般的财政支出不同。一方面，它主要依赖健全的内部管理体系，另一方面，必须寻找一种替代公众监督的外部监督机制。,公共财政学财政支出篇,三、国防支出的管理,1.确定所需的军事打击力量规模2.为此制定军事计划和措施3.为执行这些计划和措施拟定各种可以
14、替代的实施方案4.对各个方案的成本效益进行分析比较，选定成本最小而效益最大的方案5.根据被选定的方案所需的资金，编制国防支出的预算。,公共财政学财政支出篇,三、国防支出的管理,军品的成本收益考核不像民品那样直接和确定。举例来说，一枚北极星舰载导弹的制造费用比一枚陆基导弹高出50%，按直接的费用考核，理应生产陆基导弹。但考虑到遭受第一次打击后，陆基导弹可能被摧毁75%，而舰载导弹可以基本无损的情况，北极星舰载导弹的效益就可能大得多。所以，综合权衡的结果，有可能是多生产舰载导弹，而不是陆基导弹。很多学者认为，上述办法可以广泛运用于国防经费的预算上。一是可以用于重大军事行动的资源配置，例如，面对核战
15、争或常规战争，面对全面战争和局部战争，如何安排支出才最有效率。二是在战役安排上，可以用来进行军事的配置，如选择作战武器、军事基地、作战人员、供应通道、通讯系统等。三是可用于安排各种武器和军事工程的研究和发展。比较这三种用途，前两种受不确定性因素影响较大，因而只能估算，后一种则可以较为精确地计算。尽管这一制度尚有缺陷，但它为我们制定国防预算提供了若干可以遵循的规则。,公共财政学财政支出篇,第三节 社会性支出,一、概述二、文教支出三、科技支出四、卫生支出五、环境、资源保护支出,公共财政学财政支出篇,一、社会性支出,社会性支出，也称事业支出，是政府为满足社会公众非物质需求而安排的用于教育、科学、文化
16、、卫生、环境保护等社会服务的事业性支出。随着社会生产力的发展和生产社会化程度的提高，特别是随着知识经济时代的到来，在公共需求中，逐渐增加了发展文化、教育、科学和提高人民健康水平的内容，相应地，政府用于这些方面的支出也显得越来越重要。,公共财政学财政支出篇,（一）事业单位与企业单位,事业单位与企业单位的区别：第一，生产对象不同。据前述的公共物品理论，可以以社会物品的属性将企业与行政事业单位区别开来。凡是提供私人产品以满足人们私人需求的社会组织，即为企业；凡是提供公产物品(包括大部分混合物品)的组织，则为行政事业单位。第二，生产目的不同。企业是以营利为目的的，而行政事业单位一般都具有非营利性。这种非营利性的根源在于其活动存在外部经济，即发生本单位经济利益溢出现象，而使本单位以外的其他单位、人员获利。这种外溢利益不可能由市场补偿，只能由财政拨款予以弥补。行政事业单位的外部经济性，源于它提供满足人类需求的公共物品的特殊性质。,
