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1、矿业权市场与矿产资源可持续发展国际经验与中国对策王 赞 新（湖南省委党校经济学部 湖南 长沙 410018）摘要：在介绍外国矿产资源产权制度与使用制度的基础上，回顾了建国以来我国矿产资源制度的历史沿革与矿业权市场的形成过程。针对我国矿业权市场发展中的现状与存在的问题，提出了要理顺经济关系，吸引投资主体，发展相关产业，探索矿业权证券化等政策建议。关键词：国际经验；矿业权市场；矿产资源；可持续发展在现代经济社会发展中，矿产资源发挥着重要的基础性作用。我国 95%以上的一次能源、80%以上的工业能源、大部分农业生产资料和 1/3 的饮用水都取自于矿产资源，矿产资源为我国经济建设做出了重大贡献。目前，
2、我国经济发展进入关键时期，产业结构升级、工业化和城市化进程加快， ，资源需求已经超过了供应能力，资源供应日趋紧张。在我国资源约束的矛盾日益严峻的同时，矿产资源开发利用市场化改革矿业权及其流转却存在着诸多问题，不利于矿产资源的可持续发展。因此，以科学发展观为指导，借鉴市场经济国家的先进经验，完善矿业权市场，克服矿产资源开发利用中存在的缺陷，达到矿产资源保护和合理开发利用的目的，实现矿产资源的可持续发展，对于我国经济、社会的可持续发展具有举足轻重的作用，也是我国新时期一项刻不容缓的大事。一、外国矿产资源制度及其经验启示由于矿产资源对社会经济发展的影响巨大，是各国发展国民经济最基本的条件，因此，各国
3、都极为重视矿产资源制度的建设与优化。矿产资源制度主要包括两个基本制度：一是矿产资源的产权制度,二是矿产资源使用制度。矿产资源产权制度，核心是解决矿产资源的归属问题，明确矿产资源为谁所有；矿产资源使用制度，所涉及的是矿产资源如何开发和有效利用的问题，它决定着矿产资源开发利用过程中各利益主体之间的权利、责任和利益关系。1、矿产资源产权制度从各国矿产资源产权制度情况看，大体上有三种模式：（1）以英、美等国为代表的土地所有者模式。这些国家从法律上规定矿产矿产资源为土地的组成部分，所以土地所有权人当然享有土地中蕴藏的矿产资源所有权，政府对土地所有者有一定的抑制权。在这种情况下，矿产资源与土地所有权同归一
4、体，没有法律上的冲突，土地所有权人可以按自己意志处置属于自己的矿产资源。（2）以日、德等国为代表的矿产资源土地所有者和国家共有模式。德国的矿藏法规定，土地所有权人只对依附于其土地的指定种类的矿藏、矿物（如土、沙子、石头）有先占的权利，其他矿藏一律为国家所有，并由国家矿产管理局颁发勘探开采许可证。获该许可证的人，才能进入特定的矿场进行勘探和开发。（3）以法国为代表的矿产资源国家所有模式。世界上大多数国家实行矿产资源国家所有制度，如法国矿业法规定，土地所有人不享有某些地下矿藏开采权利，它们属于国家，国家可自行行使或特别许可其他人行使。只有露天矿产归土地所有权人所有，但开掘或将露天矿产采矿权转让于第
5、三人仍须通过行政授权。2、矿产资源使用制度世界上绝大多数国家都通过市场机制来运作矿产资源产权，实行矿产资源所有权与使用权相分离的模式，其核心是矿业权制度。矿业权是从矿产资源所有权中派生出来的使用权，是指自然人、法人和期他社会组织依法享有的，在一定的区域和期限内，进行矿产资源勘查或开采等一系列经济活动的权利。取得矿业权的自然人或法人称为矿业权人。矿业权的设置一般分两种情况，一种是勘查和开采合为一体，一次授予；另一种是将勘查和开采分开，分别授予探矿权和采矿权。矿产资源所有者通过设立矿业权，将矿产资源的勘查和开采权出让给其它经济主体，形成矿业权的一级市场。大多数国家矿业权的一级出让市场是由国家垄断的
6、，国家出让矿业权是有偿的，同时是有条件的（期限限制、面积限制等） 。矿业权出让主要有非市场化及市场化两种方法。前者包括“早申请者优先”原则及“工作规划交易”制度，后者包括现金、红利、权利金交易及租让制度。出让方式多种多样，主要有授予（特许权） 、协议、租让（招标、拍卖） 、委托等几种。除个别国家外，多数国家均允许矿业权有条件的转让、出租、抵押与继承，形成了矿业权二级市场，国家对矿业权的二级流转市场实行监督管理。从外国的矿产资源制度和矿业经济发展经验来看，完善的矿业权制度和矿业权合理流动是合理有效开发矿产资源，提高资源利用效率的关键环节。一方面，矿业公司通过矿业权运作进行矿产勘查开发可获得经营收
7、益与风险收益，调动了矿业公司的积极性，鼓励矿业权人积极地从事高风险的矿产勘查和开发活动，改变了资源勘查开发全部由国家投资，国爱承担全部风险的局面，达到了国家充分利用市场力量最优配置矿产资源的目的。另一方面，由于矿业权人对矿业权的运作是受利益驱动的，所以在决定矿产资源的勘查或开采时，必然以市场为导向、以盈利为目的。在市场和成本约束下，矿业权人勘查开采矿产资源必然进行集约经营，从而从整体上实现了矿产资源在空间、时间上的有效配置。另外，完善的矿业权制度和成熟的矿业权市场促进了矿业资本市场的发育和活跃，形成了由所有受益者共担风险的各种融资方式。国外矿业资本市场上的风险资本、股票筹资的规模日益庞大，证券
8、化融资是矿业融资的主要方式。活跃的矿业资本市场反过来又进一步促进了矿业权市场和矿业经济的发展。二、我国矿产资源制度的历史沿革从矿产资源产权制度来看，我国实行严格的矿产资源国家所有制。 中华人民共和国矿产资源法规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。 ”因而，建国以来我国矿产资源制度的历史沿革，实质是在坚持矿产资源国家所有制的基础上，对矿产资源使用制度进行的改革与创新。1、 计划经济时期：纯粹的政府行政管理在高度集中的计划经济体制下，矿产资源开发利用基本靠国家计划直接调控，市场对矿产资
9、源开发利用根本不存在调配能力。矿产资源勘查开发管理模式的主要特征是：矿产勘查由中央财政提供经费，用事业机制管理，地勘费随着地质工作计划由地勘主管部门层层下达到地勘单位，地勘单位完成的地质成果，再层层上交到地勘主管部门，形成国家地质资料。矿产开发由企业进行，实行独立核算，计算盈亏，但矿产资源无偿开采，开发矿产资源所需要的地质资料也由国家无偿提供。矿产勘查和矿产开发之间不直接发生关系，没有利益制约，二者的比例结构不能通过经济关系相互适应。这一管理体制所导致的直接后果就是矿产资源利用效率极度低下，生产方式粗放，对矿产资源造成了极大的浪费。勘查和开采不符合经济社会发展需求。2、计划经济向市场经济转轨时
10、 期：从行政管理向市场调节 的曲折探索1986 年 10 月 1 日， 中华人民共和国矿产资源法正式实施，标致着我国矿业制度市场化取向改革的开始。该法规定了国家对矿产资源勘查实行统一的登记制度，国家对矿产资源开采实行审批和发证制度，国家对矿产资源实行有偿开采，明确规定了各部门各地方的监督管理职能等。该法虽然提出了探矿权、采矿权的概念，但明确规定，探矿权和采矿权不允许流转。在之后的 10 年时间里，随着我国经济体制改革的不断深化和矿业经济利益主体多元化的发展，我国的矿业管理出现了严重的条块分割现象，矿业秩序出现了空前混乱状态，矿业纠纷不断。国家对矿产资源的所有权被虚化了，造成了国家资产的大量流失
11、，同时探矿权人和采矿权人的经济利益得不到法律保护，矿业投资环境十分恶劣。3、市场经济时期：矿业权制度及 矿业权市场初步建立基于国家经济形势的发展和矿产资源管理的需要，我国政府于 1996 年修改了矿产资源法 ，对我国矿业权制度进行了重要的修改和完善，建立了适应社会主义市场经济体制和符合国际通行做法的矿业权有偿取得和依法转让制度。1998 年 2 月 12 日， 矿产资源法的三个配套法规矿产资源勘查区块登记管理办法 、 矿产资源开采登记管理办法 、 探矿权采矿权转让管理办法同时发布施行。通过法律规定，把矿业权从资源所有权中剥离。我国没有采用单一矿业权模式，而是将矿业权分为探矿权和采矿权两种权利，
12、并且允许将矿业权进行转让，实行矿业权出让、流转的一级市场与二级市场制度。至此，我国适应社会主义市场经济需要的矿业权制度初步建立，为我国矿业权市场的培育与发展提供了法律依据，标志着我国矿产资源开发利用朝市场化的方向迈开了步子。三、我国矿业权市场的现状与问题自 1998 年矿产资源法相配套的三个管理办法发布以来，我国矿业权市场建设取得了突破性的进展。以 1999 年2003 年的统计数据为例。从矿业权一级市场情况看，勘查许可证和采矿许可证发放总体呈递增趋势，从 1999 年的 4320 个，递增到 2003 年的 7178个。采矿权许可证从 1999 年的 28043 个增加到 2003 年的 3
13、5217 个。从矿业权二级流转市场情况看，探矿权和采矿权转让分别从 2001 年的 54 宗和 509 宗剧增到 2003 年的 493 宗和1006 宗，交易金额也从 2001 年的 1.07 亿元和 14.09 亿元，剧增到 2002 年的 9.53 亿元和37.36 亿元，如下表所示。矿业权市场交易情况年份 1999 2000 2001 2002 2003勘查许可证（个） 4320 4689 5688 5910 7929采矿许可证（个） 26073 35802 32749 29899 35217转让宗数 197 44 54 163 493探矿权交易金额（万元） 20385 35133 1
14、0706 53706 95283转让宗数 540 253 509 2388 1006采矿权交易金额（万元） 11559 123301 140951 312949 373597数据来源：中国国土资源经济研究院：我国商业性矿产勘查现状、问题及政策分析由上可见，我国矿业权市场开局良好，发展十分迅速。但从整体个来看，仍处于刚刚起步的阶段，在形成与发展过程中仍存在着诸多突出问题。1、市场法规不完善到目前为止，我国已相继出台了一系列与矿业权流转有关的法律、法规，这为矿业权市场的建立提供了运行准则和法律依据。但随着矿业权市场的形成和发展，不少法律法规在当前表现出相当的局限性。从矿业权的实际运作情况看，立法力
15、度还不够，一些条文尚需细化、修改或增补。如对哪些种类的矿业权可以竞争出让没有规定和要求，对参与矿业权竞争人的资质条件没有规定，对矿业权的转让审批权限规定不明确等等。矿业权出让转让管理、矿业权交易所得分配管理、矿业权交易场所管理、矿业权中介机构管理等方面的规定或办法急需制定和完善。2、市场主体不充分地质勘查和矿产开发工作投入大、风险高，为人所共知，但目前我国的矿业权制度却不能保障高风险所应有的高回报。在矿业权市场的建立和发展过程中，政府和学术界关注最多的是国家的所有权权益问题，对矿业权人权益，特别是探矿权人权益保障问题却没有引起一视同仁的关注。矿业权人的投资回报得不到有效保障，严重影响了人们进行
16、矿业投资的积极性，阻碍了多元化主体、多元化资金进入矿业权市场，进而抑制了矿业权市场的进一步发展。3、市场发展不平衡市场发展不平衡主要表现在四个方面：一是矿种结构不平衡，在现有矿业权出让转让实例中，多是砂、石、粘土等建材矿产，金属矿产、能源矿产相对较少。二是一级市场和二级市场发展不平衡，一级市场相对规范，但活力不足、范围不广；二级市场比较活跃，但规范与实践脱节，缺乏强有力的监管手段。三是矿业权结构不平衡，采矿权出让转让远远多于探矿权出让转让，而探矿权出让和转让无论从数量和规模上来说都远远落后于采矿权出让转让。四是地区之间不平衡，有的省区一、二级市场都很活跃，成交量大，而有的省区至今仍习惯于行政审批出让矿权。4、市场体系不健全矿业权市场并不是一种简单的买卖关系，它需要交易场所、中间机构和信息系统以及与此相关的金融、房地产、旅游和其他服务业的协调发展。而我国至今缺乏全国性的矿业权交易场所，矿权交易的咨询及信息服务、评估等中介机构的服务行为不够规范，评估机构数量少，评估方法不科学，评估收费无标准，评
