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1、以互动共治建构基层治理新框架厦门市海沧区改革研究总体介绍【编者按】：7月7日下午，华中师范大学人文社会科学高等研究院在厦门市海沧区举办了“共同缔造探索居民自治有效实现形式”的经验研讨会。华中师范大学中国农村研究院执行院长邓大才教授在研讨会上就海沧区“共同缔造”改革研究进行了总体介绍。他指出，海沧跨越可以用“一三五三一”来概括，具体来讲，即以基层治理体系现代化为主线；以自治、法治、协商民主为三大支柱；以公益创投、微自治、两级自治、社会协同和海沧“上下衔接”的新型基层治理架构为五大亮点；重点破解了“政社失衡”、“社会失序”和“自治失效”等三大难题；并最终建立了一套“互动共治”的新型基层治理框架。尊
2、敬的各位领导、各位专家：大家上午好！十八届三中全会公布改革决定后，我们非常兴奋。因为我们看到改革决定中提出的很多改革方向，海沧都已经率先在实施。可以说，海沧区的改革是符合中央改革精神和改革方向的，走在了全国的前列。这既给了我们指导和参与这场改革的动力，也给我们学术研究提供了一座“富矿”。海沧的改革探索是针对一个普遍性的问题，我们称之为“中等收入的社会难题”。当前，我们国家正处在历史大变革的时期，在这一阶段，国家面临的问题是双重转型升级、双重跨越提高。一个转型是由贫穷社会到小康社会，由低收入阶段进入中等收入阶段，在这个阶段里，国家实现了由传统计划经济向现代市场经济转型，转型的核心问题是政府与市场
3、。与此相应，另一转型是由传统农业社会向现代城镇社会转型，转型的核心问题是政府与社会。但是在这两个转型的过程中，政府与民众之间的隔阂增大，民众的指责、不满增多，甚至发生一系列群体事件。其重要原因，一是单一的经济高速发展，留下的社会发展欠账积累；二是单一的政府主导，甚至包办社会发展，难以形成政府与社会的良性互动，造成社会民众对政府的不理解、不认同，甚至相对立。这说明，以往政府包办社会的模式难以为继，当前中国已经步入中等收入阶段，社会发展面临着“中等收入社会难题”。我们在厦门市研究过程中发现，厦门市在经济上已经步入“中等收入阶段”。虽然经济上没有遇到“中等收入陷阱”，但面临着严重的“社会病”。这一时
4、期，由于经济的发展，居民的需求不断增强，也不断多样化，但我们的政府管理仍然是传统的“爸爸式管理”，大包大揽，结果政府做的越多，群众越不满意，政府“花钱买骂”，甚至演化为干群之间的冲突对立。比如大家熟知的“陈水总事件”。正是在这样一个背景下，厦门市提出了“美丽厦门共同缔造”的治理理念。我们华中师范大学中国农村研究院也正是这一时期开始入驻厦门，参与厦门市的这一重大改革探索。一、海沧跨越的“总体框架”海沧跨越我们可以用“一三五三一”来概括。一，一根主线，即基层治理体系现代化；三，即三大支柱，其中以自治为核心，法治和协商民主为重点；五，即五大亮点，分别是公益创投、微自治、两级自治、社会协同和海沧“上下
5、衔接”的新型基层治理架构。三，即海沧跨越破解了三大难题，分别是“政社失衡”难题、“社会失序”难题和“自治失效”难题。通过这一系列改革，海沧建立了一套“互动共治”的新型基层治理框架。二、海沧跨越的“一根主线”海沧跨越的改革主线始终围绕基层治理体系的现代化来做文章，通过以共同缔造为核心，通过政府强化服务、社会组织协同、居民参与治理，让社会参与进来，让自治运转起来，实现政府与社会良性互动，塑造了“互动共治”新型的基层治理体系架构。三、海沧跨越的“三大支柱”海沧跨越形成的“互动共治”有三大支柱，即居民自治、法治与协商民主，其中居民自治是核心，法治是前提和基础，协商是日常手段和工作。其一，“居民自治”。
6、一是在自治主体方面，通过“微自治”让群众走向自治的舞台，让民众成为主角，从而把整个自治的机制运转起来。可以说“微自治”让这个“墙上的自治”走入了人们的日常生活。二是在自治层级方面，善于根据居民自治的不同条件、不同情况来开展居民自治。如海发社区的文圃花园组建了业主自治的业主委员会，海虹社区绿苑小区三组团居民自组东屿协调小组，温厝山后社成立了居民理事会、监事会等自治组织，形成了城市的“两级自治”体系。其二，“法治支柱”。海沧改革始终坚持以“法治”为基础，通过法治、规则带来的有序化治理和常态化制度保障，保持了美丽海沧的长效。其突出亮点有三：一是推进社会生活领域的司法化。如通过“水木工作室”等平台将司
7、法机构的服务延伸到群众的生活中。二是规范化社区自治。海沧区参照村民委员会章程，出台了全国首个社区自治章程，成为社区管理与自治的“小宪法”。章程对社区的议事规则、评事规则、监督规则等进行了细致的规定。三是挖掘村规民约的功能。引导居民讨论制定小区自治公约、村规民约等各种自治公约，提升群众依法自治的精神，促进群众依法自我管理、自我服务，巩固法治社会基础。其三，“协商民主”。一是在共同缔造中，以共同为核心，以“共谋”、“共建”、“共管” 的方式推进民主，搭建起“乡贤理事会”、“同心合议厅”、“四民家园”等居民议事协商平台。二是建立起三议三公开等议事协商机制，同时建立区、街、居三级联动的社会治理综合服务
8、系统，通过三级网格化指挥系统形成“上下互动”的反馈机制。三是丰富了居民议事协商主体。海沧区通过建立“社区同驻共建理事会”和“社企同驻共建理事会”等方式，将企业、社会组织等也纳入社区居民议事协商范围。四、海沧跨越的“五大亮点”第一大亮点：“共同治理”的治理架构。海沧跨越治理体系的建构包括两个方面，纵向上理顺区镇（街）村居小区（楼院）之间的关系，横向上理顺社区党组织居委会社区工作站之间的关系。目前，海沧区已经形成了这样一个治理架构：纵向上，区层面以统筹为主；街道以社会治理为主，核心是共同缔造；社区层面主要是服务，核心是多元竞争；在网格层面主要是“一核多元”的自治，同时在网格以下的楼栋开展“楼栋自治
9、”。横向上，形成了党组织、居委会、社区工作站、社会组织等多元参与格局。通过纵向上的上下衔接和横向上多元互动，构建起纵向到底和的横向到边社会治理格局。第二大亮点：社会协同。如通过成立社企同驻共建理事会，将社区内的企业有效协同起来。通过成立社区发展协会，则将社区内有名望、有能力的慈善人事、热心人事组织起来，共同为社区发展出谋出力。通过这些社会组织的协同，在社区不同主体之间建立起横向的联系机制，为社区治理搭建起有序合理的治理格局。第三大亮点：三级自治。在城市社区居民自治和农村村民自治的基础上，再延生出两级自治：一是网格自治，按一核多元模式，在网格党组织的领导下，网格自治理事会、物业公司、业主委员会、
10、社会组织开展多元自治。二是在网格以下，以楼栋为单位，建立楼栋自治小组，由居民骨干、积极分子等组成，按照自己的事情自己议、自己管、自己办的原则开展楼栋自治、巷自治等。在农村社区，则以自然村、片、小组等为单位，通过乡贤理事会等自治组织，开展村落自治。三级自治解决的就是“居民自治”与“村民自治”如何有效落地的问题。第四大亮点：微自治。通过微心愿、微事物、微组织、微平台、微机制等方式将自治内容嵌入居民日常生活，让社区自治、民主参与内化为居民的一种生活习惯。一是立足“微心愿”，让群众乐于表达。在社区自治推行中，注重汇聚居民智慧，做到问计于民，如设立“金点子”信箱，让居民随时反映自身需求。二是关注“微事物
11、”，让群众能够参与。通过关注群众房前屋后的小事，如凉亭修建、水池改造、公共绿地认养等，使每一位居民都能有效参与进来。三是创设“微组织”，如新兴的民间社会组织，如社会公益组织、志愿者组织等，为群众共同参与创造良好的互动平台。四是推行“微行动”，让参与形成效应。如采用“以奖代补”，激励微项目发起与落地，推动“民声话仙场”、“纳凉点”、“健身园”、“知心亭”、“圆梦廊”、“文化巷”等基础建设项目。五是创立“微机制”，让自治持续运行。如推行“阳台绿化”评比、“星级出租屋”的评比、家庭“好媳妇”的评选等。微自治解决的就是居民“个人”如何有效参与到居民自治过程中来的问题。第五大亮点：公益创投。通“公益创投
12、”，通俗地说，就是把商业创业投资理念延伸到公益事业中，通过平台对接、现场认购的方式，帮助企业与社会组织架起一座公益桥梁，使其有效参与到基层治理过程中来。具体的运作模式为:首先：社区征求居民建议，据居民需求梳理出公益项目。其次，政府支持。政府通过以奖代补、购买服务、提供对接平台等方式予以支持，搭建起社区与社会组织的联系桥梁。然后，社会组织竞购项目。社会组织、企业、志愿者组织等通过竞购的方式与社区公益项目进行对接，由社会组织、企业、志愿者组织等提供社会化的服务。公益创投解决的就是企业、社会组织如何有效参与到居民自治过程中来的问题。五、海沧跨越破解“三大难题”海沧作为“美丽厦门共同缔造”行动的“排头
13、兵”，其破解的问题主要有三个：一是破解了“政社失衡”难题。长期以来政府主导型的社会管理体制导致政府与社会失衡，政府权力过大，社会发育不足，政府“包打天下”，出现“政府唱戏、群众看戏”的尴尬。因此，海沧的改革以培育社会、培育自治为中心，并按照社会发展的需要将政府职能下移和平移，向基层和社会分权，将政府的工作重心从社会管理转为社会服务。可以说，海沧的改革是政府和社会的双向互动，是通过社会发展推进政府改革。二是破解了“社会失序”难题。长期以来的市场经济发展使个人一跃成为利益主体，个人的权利意识、参与意识得到极大提升。但是自由未必必然产生秩序，反而常常不易于秩序的建构，公共性缺失，“搭便车”现象、集体
14、行动的困境难以解决，导致社会面临“失序”。厦门海沧的共同缔造就是以培育精神为目标，通过日常的自治训练，培养群众的自治精神和习惯，构建起现代化转型中的新型社会秩序。三是破解了“自治失效”难题。社区居委会、农村村委会某种程度上成为“二政府”，存在行政化、机关化的倾向。厦门海沧在改革过程中则较好的破解了这一难题。一是通过社区建设与社区服务构建社区自治的“共同体”，构建居民之间的利益联结。二是通过社区内、小区内的正式组织与非正式组织将群众组织起来，以制度化、契约化的方式重塑基层治理秩序。三是通过楼栋自治、业主自治、巷自治等使自治有效落地。六、海沧跨越重塑了一个新型治理架构海沧的互动共治重塑了一个“横向
15、道边、纵向到底”的现代城市治理体系架构。在纵向关系上形成了“区统筹镇（街）治理村（居）服务自治单元自治”上下衔接的治理体系，在社区横向层面形成了“区党组织居委会社区工作站社会组织”的多元互动关系。具体而言：区政府层面。统筹社会治理改革，通过顶层设计，为治理改革提供有力的政策保障。海沧区组建全面深化改革领导小组，理清出各部门、各层级的“职能清单”，推动简政放权。街道层面。根据“强化社会治理职能，弱化经济职能”的原则，在不改变现有机构编制、领导职数和人员身份的情况下，海沧将街道机构整合成“四办”（党政办、经济服务办、社区发展办、综治办），实现了资源优化整合。社区层面。一是促进社区减负放权。海沧列出
16、了“社区依法必须承担的行政事项”、“依法需要社区协助管理和服务的事项”和“社区自治组织承担的自治事项”三份清单，剥离社区行政事务，社区居委会回归自治，不再承担街道的行政工作。二是优化社区治理结构，形成社区党组织、社区居委会、小区自治理事会和社会组织“一核三元”的社区治理架构。自治单元层面。海沧按照“地域相近、利益相关、文化相连、规模适度、群众自愿”原则，在城市社区探索出最合适居民自治的自治单元。如新阳街道形成了一核多元网格自治模式，同时在网格以下，开展楼栋自治、村落自治等。七、海沧跨越的贡献通过一年多的探索实践，海沧区不仅实现了自身治理体系的一大跨越，也为我国基层治理创新做出了积极贡献。可以说，海沧一小步却迈出了中国基层治理体系创新的一大步。从实践层面来看：其一
