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1、PPP模式参与精准扶贫专题研究 贵州罗甸县案例分析 一、精准扶贫概述 2015年11月29日，中共中央国务院发表了国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定（以下简称决定），正式提出目标：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。在近期的上，李克强总理在作政府工作报告时也强调了：“扶贫脱贫是硬任务，各级政府已经立下军令状，必须按时保质保量完成。这是中国政府对十三亿中国人民的庄严承诺。” 由此
2、可见，十三五时期是中国整体摆脱贫困的重要阶段，针对此阶段的工作方针，习近平主席于2013年11月就提出了“精准扶贫”的重要理念。随后，各级政府也就这个方针进行了全面的研究和试验，促进扶贫工作从“大水漫灌”模式向“精准滴灌”模式转型。 从决定文件来看，精准扶贫主要包含产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助、提供低保、关爱服务、加强基建等措施。从扶贫的路线来看，易地搬迁、教育支持、医疗救助、提供低保、关爱服务属于直接投入式的扶贫，即由政府或慈善机构直接投入资金帮助贫困地区提升生活品质的扶贫措施；而产业扶持、转移就业、加强基建等措施属于内生式的扶贫措施，即通过对贫困地区本身自然资源、土地资
3、源以及人力资源的有效利用，让贫困地区自身的资源利用率提高，进而达到脱贫致富的目的。直接投入的扶贫方式是我国政府几十年来一直进行的扶贫方式，虽然近期有了“精准扶贫”的要求，投入的方式和计划有所改变，但是大致形式仍旧大同小异。而内生式的扶贫措施因为基于开放的经济政策、全面的资源评价能力、完善的金融服务体系，所以仅在近年才被慢慢提及，从市场经济的角度看，此种扶贫方式更能够帮助贫困地区得到持久的改善。但是考虑到资金、市场运作经验等因素，要进行内生式的扶贫，势必需要社会资本方的参与，正如中央在决定中所述：健全社会力量参与机制。鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对
4、接。而社会资本会在一定程度上考虑扶贫项目及自身的获利，所以内生式扶贫最合适的立足点是针对贫困地区的产业扶贫。 PPP模式在减少政府财政支出压力、提高资金使用效率、增加有效供给等方面体现出正面效应。尤其是欠发达地区需要通过加大投资补上基础设施的短板，而PPP模式为精准扶贫提供了更多的选择。PPP带来的最直接改革是融资机制的升级，最终将实现经济社会治理模式的创新升级。与PPP的机制创新相对应，社会公众可以得到收益和实惠，从而实现政府、资本与社会公众1113的综合效能。二、罗甸县概况及双方项目合作意向（一）罗甸县概况 1、基本情况 罗甸县是贵州省黔南布依族苗族自治州管辖下的一个县，东西宽63公里，南
5、北长72公里，总面积3013平方公里，是一个以布依族为主的多民族聚居的山区县，有汉、布依、苗、瑶、壮、侗等民族。近年来，罗甸县大力推进基础设施建设，着力构建贵州南部交通枢纽。永兴快速铁路、罗甸机场的前期工作已完成，纳入国家“十三五规划”建设项目。龙滩电站过船设施即将建设，是贵州省最近的一条水运出海通道、西南出海的“黄金航道”，全线通航后，可通行1000吨级船舶。届时，罗甸将形成“两高一铁一港一机场一航道”纵横境内的交通格局，具备“海陆空”三位一体的立体交通优势。罗甸将将成为贵州乃至大西南出海和直达东盟的新通道，成为黔中经济区和北部湾经济区、西江经济区、成渝经济区的结点区域，成为贵州融入“一带一
6、路”、“21世纪海上丝绸之路”的桥头堡。 2、社会经济发展情况 根据第五次人口普查数据，罗甸县总人口293995人。罗甸县公路通车里程实现2300公里。2015年，罗甸县完成地区生产总值57.01亿元，年均增长15.81%；固定资产投资81.4亿元，年均增长33.92%；规模工业增加值9.22亿元，年均增长24.12%；财政总收入6.98亿元，年均增长16.59%；农村居民人均可支配收入达7933元，年均增长16.56%；同步小康实现程度达91.3%，综合实力跃升至全省中游位次，税收收入增速排位全省第一。 3、旅游资源 罗甸具有南亚热带特色的岩溶地貌奇观，风光秀丽，旅游资源丰富。大小井风景区岩
7、溶坍塌千姿百态，明河暗流优美如画，被中外专家誉为“中国的伏克留兹泉”、“东方洞穴 博物馆”。有世界绝无仅有的地质考察经典圣地-三叠纪板庚滩，享誉国内外，美丽的罗苏河谷风光和神奇的大亭九十九个堡令人流连忘返、回味无穷。山、水、石、洞、林等 景观充分体现了罗甸山水险、峻、奇、美、幽的特点，加之龙滩水电站开发，罗甸将会成 为千岛之湖，成为贵州及黔桂一带的旅游大县。 罗甸有中国最年轻的湖泊高原千岛湖风光，有中法洞穴专家推崇的神奇“东方洞穴博物馆”大小井，这个省级风景名胜区可与世界著名的旅游胜地法国南部的伏克留滋泉相媲美；有“三叠纪”大贵州滩（板庚滩），比美国黑西奇弯号称研究现代碳酸盐岩“经典圣地”的巴
8、哈马滩更为理想；有神秘莫测的打黛河天坑群；有南方特色的少数民族风情；有鬼斧神工、浑然天成的红水河奇石。这是人们第二生存空间理想乐园。（二）双方项目合作意向 1、合作原则根据罗甸县人民政府与四川中航通用航空产业集团有限公司签订的框架合作协议，为贯彻落实国家大力发展通用航空产业、文化旅游产业和港口物流园的政策，促进罗甸县的新兴产业聚集和经济发展，践行中航工业“融入区域发展经济圈”的战略，发挥中航工业在通用航空、文化旅游、产业园区等方面的优势，结合罗甸区位和资源优势，双方共同推进通用航空、文化旅游、港口物流园及相关配套产业在罗甸的发展与壮大。 2、项目合作重点行业 （1）通用航空项目 包括通用机场及
9、配套设施建设、通用机场运营、短途航空运输、空中游览、飞行体验、农林作业和应急救援等项目，其中通用机场及配套设施建设采用PPP模式（另行签订合作协议），通航作业项目采用政府购买飞行服务的方式。 （2）文化旅游项目 根据大小井景区和上隆景区的规划，在景区的建设、产业植入、综合开发和经营管理等方面开展合作。 （3）港口物流园及配套设施项目 充分利用罗甸县得天独厚的立体交通优势，依托中航工业产业培育和项目运作优势，全面参与港口物流园区项目。（三）准备实施项目 1、旅游项目 （1）项目内容 依托通航投项目投融资及建设能力,充分发挥来也股份的文化旅游综合规划优势、景区运营能力及行业影响力，共同创建国家AA
10、AA级上隆景区低空旅游基地、飞行运动基地、养生养老度假目的地，共同参与实施上隆景区的规划、建设、产业植入、旅游区综合开发和经营管理等。 （2）合作方式 项目中的基础设施项目采用PPP方式。在来也股份的项目方案得到罗甸县政府的认可后，由通航投与罗甸县政府签订项目开发合作协议，采取政府购买服务的PPP模式。本项目的土地出让收益必须作为PPP项目投资还款的补充担保措施，并优先偿还PPP建设投资。项目协议签订后，共同推进项目的PPP入库工作。同时，在创建国家AAAA级上隆景区的基础上，组建项目运营管理公司，推动项目的招商及建设项目完成后的运营管理工作。 2、基础设施项目 （1）项目内容 黔南州（罗甸）
11、通航机场项目：位于黔南州罗甸县，拟建项目按照满足2025年旅客吞吐量5万人次，飞机起降量3万架次，飞行区等级指标为2B级，主要建设内容包括：跑道、滑行道、航站楼、塔台、停机坪、停车场、配套及辅助设施。项目总投资额约为5亿元。 红水河罗妥港项目：位于黔南州罗甸县，拟建项目建设规模为1000万吨，主要建设内容包括：车位滚装泊位、多用途泊位、散货泊位、集装箱堆场、件杂堆场、散货堆场、滚装码头停车场、综合大楼、候工楼、生产调度楼、仓库、机械库、变电所、计量房、通航物流起降点、通航物流仓库及其他配套辅助设施。项目总投资额约15亿元（以罗甸提供为准）。 （2）合作方式 项目按PPP模式实施，项目投资建设管
12、理合作期限设定为10年，机场运营合作期限设定为30年，其中建设周期为2017年至2020年。三、各级政府扶贫支持政策（一）国家层面 2013年至今，中共中央办公厅、国务院办公厅、国务院扶贫办先后印发中共中央办公厅 国务院办公厅印发的通知（中办发201325号）、关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见（中办发201413号）、关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见（中办发201564号）等诸多加强扶贫工作、推进精准扶贫的政策纲领性文件。 在这些文件中，中央提出：深入实施精准扶贫，加快推进贫困人口脱贫。积极实施光伏扶贫工程，支持老区探索资产收益扶贫。加快实施乡村旅游富民工程，积极推
13、进老区贫困村旅游扶贫试点。中央财政一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金进一步向贫困老区倾斜。增加贫困老区转移支付资金规模，扩大支持范围。中央财政专项扶贫资金分配向贫困老区倾斜。加大中央预算内投资和专项建设基金对老区的投入力度。在公共服务等领域积极推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。鼓励和引导各类金融机构加大对老区开发建设的金融支持。（二）贵州省层面 “十二五”以来，贵州农村贫困人口从2011年的1149万人减少到2014年的623万人，25个国家扶贫开发重点县、525个贫困乡镇按照省定标准实现“减贫摘帽”，全省扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的关键阶段。“十二五”及“十三
14、五”期间，贵州省先后出台了十个关于精准扶贫的文件，力促精准扶贫，全力推进扶贫攻坚。 例如，贵州省扶贫开发条例指出：财政专项扶贫资金按照使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金。县级以上人民政府应当在本级财政预算中安排一定规模的财政专项扶贫资金，并建立与经济社会发展相适应的财政专项扶贫资金投入增长机制。省财政每年安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助我省财政专项扶贫资金规模的30%以上。财政专项扶贫资金实行县级报账和国库集中支付，财政、扶贫开发部门应当按照扶贫项目实施进度及时拨付财政专项扶贫资金。又比如，关于全面做好金融
15、服务推进精准扶贫的实施意见提出：2015年起，贫困地区新增贷款年均1000亿元以上；扶贫攻坚期内，贫困地区直接融资规模达300亿元；保险资金支持达200亿元；金融机构在贫困地区新增分支机构及服务网点300个；新设立新型金融机构100家；宏观调控释放资金定向用于扶贫开发；扶贫攻坚期内，贫困县银行业金融机构当年新增可用资金80%以上用于当地；支持贫困地区基础设施建设。省财政每年安排12亿元的省级地方债券资金注入贵民投资公司，代各市县统一融资，支持“四在农家美丽乡村”基础设施建设。设立农业产业发展基金。通过省级农业产业发展基金，支持龙头企业等社会资本建立子基金；对具有高成长性、产业化前景良好、促进农业增效和农民增收成效明显的市（州）级以上龙头企业直接进行股权投资，扶贫攻坚期内，基金规模达力争达10亿元。放宽支农扶贫监管容忍度。银行业金融机构发行用于支持贫困县建设的金融债，不受监管指标限制。允许扶贫类贷款不良率高出全辖各项贷款不良率2个百分点，不要求银行限期收回，不采取准入限制措施，不约谈高管人员。（三）州、县政府产业扶贫举措 黔南州2016年政府工作报告提出：实施基础设施
