环境风险沟通中公众参与和系统信任龚文娟

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1、*本研究是国家社科基金项目 “城市公众应对环境风险的能力及行为研究” ( 11CSH019) 的阶段性成果。感谢美利坚大学肖晨阳博士、 西安交通大学卢春天博士、 厦门大学陈福 平博士和卜玉梅博士以及匿名审稿人的宝贵意见。文责自负。 党的十八届三中全会明确提出 “改进社会治理方式， 鼓励和支持社会参与， 实现政府治 理和社会自我调节居民自治的良性互动” 以及“加快生态文明制度建设” ( 新华社， 2013) ; 2015 年 1 月 1 日 ， “史上最严格” 的 环境保护法 正式执行， 明文提出要 “信息公 开和公众参与” ; 在 2015 2016 年的全国人民代表大会和中国人民政治协商会议

2、上， 环 境问题与收入分配、 社会保障、 反腐等并列为议事焦点。 环境风险沟通中的 公众参与和系统信任 * 龚文娟 提要: 以公众参与促进信任被视为是凝聚社会认同、 推动社会稳步发展的 有效经验。本文考察了我国环境风险沟通中的公众参与和系统信任间的关 系， 研究发现: 无序的弥散性参与行为抑制政府、 市场和专家信任， 规制性参与 行为则有助于促进各系统信任; 弥散性参与行为强化参与意愿对市场信任的 促进作用， 但弱化参与能力对媒体/社团信任的促进作用， 而规制性参与行为 强化参与能力对市场信任的促进作用。此外， 公众对政府和市场的信任状况 对他们面对风险时的反应有显著影响， 对多重系统不信任可

3、能激发人们过度的 风险应对行为。因此， 良好的系统信任和有效风险沟通机制的建立有助于降低 由环境风险引发的社会风险， 这既需要系统释放充分的公众正式参与空间， 也有 赖于通过有序的日常公共生活参与提高公众的参与能力和社会责任感。 关键词: 环境风险沟通弥散性参与规制性参与系统信任风险 应对 一、 研究背景 改革开放 30 余年， 一系列环境事件将人们对环境风险的关注推向 了新高度 增进公众健康、 安全和公民权。在环境问题上如何平衡 多元利益相关者的权益， 特别是如何慎重地将公众的组织化利益嵌入 到国家的决策结构中， 成为了国家治理的重点。 74 在应对各类风险过程中， 公众参与和信任的好处毋庸

4、置疑。加强 公众参与可以培育公共精神， 增进公众的利益集结和表达， 改善地方治 理， 进而增强公众对政府的信任感( 帕特南， 2001) 。而公众对国家政 治体制的信任， 在很大程度上决定了人们对建立良好社会秩序的期待 和对国家政府合法性的认同( 高学德、 翟学伟， 2013) ; 提升公民对媒体 的信任度可促进公民文化培育( 梁莹， 2008) 。面对环境风险， 较高的 公众信任在一定程度上可弥补人们的负面风险感知; 反之， 不信任则可 能导致人们过度的风险应对行为， 即便他们感知到的风险很小( enn Levine， 1991) 。就公众参与和信任的关系而言， 一般认为公众参与 会加强作为

5、参与基础的信任或不信任， 进而吸引研究者们从信任结构、 影响路径、 参与驱动机制等角度来讨论参与对信任的影响( Brehm ahn， 1997; Li， 2008; 胡荣、 李静雅， 2006; 陈福平， 2012; 高勇， 2014) ; 另 一方面， 信任对公众参与行为的影响研究见仁见智( 孙昕等， 2007; 邢 春冰、 罗楚亮， 2011; 郑建君， 2013; 李莹、 林功成， 2015) 。那么， 在环境 风险沟通过程中， 面对多重环境利益相关者， 公众参与能否有效促进系 统信任?反之， 系统( 不) 信任又会带来哪些公众参与行为， 还有待讨 论。本文基于北京、 重庆、 厦门三地有

6、关城市生活垃圾处理的社会影响 调查数据， 辨析环境风险沟通中的公众参与和系统信任间关系。 二、 文献回顾与研究假设 ( 一) 风险沟通中的公众参与 风险沟通强调利益相关主体之间基于风险感知的对话与合作。 20 世纪 70 年代， 西方社会风险沟通是向公众传达并让他们相信和接 84 社会学研究2016 3 选择城市生活垃圾处理作为本研究具体分析领域的原因如下: 第一 ， “垃圾围城” 及生活 垃圾处置问题是中国城市发展的瓶颈之一; 垃圾处置作为涉及公众利益且具有环境外部 性的公共事务， 最能体现公众参与风险沟通的价值。第二， 与核事故、 重化工污染等环境 问题不同， 公众作为最大规模的环境利益相

7、关者， 既是生活垃圾处置风险的承受者， 同时 也是风险的潜在制造者。第三， 由生活垃圾处置折射出的环境公正( 包括程序公正、 地理 公正、 社会公正等) 议题亦可在此得到充分的展现。 美国国家科学院对风险沟通的定义是 : “个体、 群体和机构之间的信息和观点的交互活 动， 这一过程涉及多侧面的风险性质及其相关信息， 不仅传递风险信息， 还包括各方对风 险的关注和反应， 以及发布官方在风险管理方面的政策和措施” ( 转引自 Covello et al， 2001) 。 受被专家 “科学鉴定” 的“风险” ， 所谓的公众参与是学习、 被矫正和接 受 “正确的” 风险知识。随着各类风险事件的涌现 ，

8、 “专家” 知识和政府 决策备受质疑， 20 世纪 90 年代， 公众要求拓展参与形式并加深参与程 度， 以重建对风险管理的信心( owe et al， 2004) 。由于风险的不确定 性及影响的广泛性， 公众参与风险沟通已渗透到人们的日常生活中。 公众参与研究关注参与类型、 驱动机制、 影响参与的社会政治经济 力量和参与危机等议题( 亨廷顿、 纳尔逊， 1989; 朱健刚， 2010; Verba et al， 1995; 俞可平， 2006) ， 参与类型和机制一方面体现了公民参与意愿和 兴趣的分异; 另一方面体现了权力再分配及参与机会的差异。就前者 而言， 在政治参与领域已有研究证明，

9、政治兴趣高的公众会更积极地参 与有关社会和政治方面的公共事务， 并倾向于更信任他人( Scheufele Shah， 2000) 。就后者而言， 参与过程中机会与权力分配的差异会导致 参与行为分层， 并且 “空洞的仪式性参与活动与拥有能影响过程结果 的实质权力有着本质的差别” ( Arnstein，1969) 。此外， 国内研究者在 讨论公民参与危机时指出， 公民要么没有参与热情， 要么有很高的参与 热情和需求， 但缺乏畅通的参与渠道( 俞可平， 2006) 。这两种状态与 维巴等人所说的 “不愿意 ” 、 “没能力” 及 “没人叫去” 参与( Verba et al， 1995) 有异曲同工

10、之妙。可见， 研究公众参与并非单纯关注参与行为， 参与意愿和能力也应被纳入考察范畴。遗憾的是， 环境社会学对风险 沟通中的公众参与研究尚不充分。事实上， 随着公众环境意识日益觉 醒， 各类公众参与活动或温和或强烈， 正在成为推动环境治理和社会变 革的重要因素， 中国环境社会学应重视公众参与类型和过程的研究 ( 洪大用， 2014) 。 依据风险沟通中参与行为的发起方、 参与渠道及程序的正式性、 资 源及权力可及性， 本文区分了“自下而上” 的弥散性参与行为和“自上 而下” 的规制性参与行为。弥散性参与行为指由普通公众自发开展的 环境风险沟通及相关活动， 准入门槛低， 参与范围宽泛， 多为非正式

11、的 参与渠道， 程序随意性较强， 其参与大多不涉及政治权力运用; 规制性 参与行为指由正式机构面向普通公众发起、 旨在就环境风险及相关问 94 专题研究环境风险沟通中的公众参与和系统信任 阿恩斯坦依据参与过程中的权力分配和运用将公民参与区分为三个阶梯八种层次: 1. 非参与， 包括操纵和治疗; 2. 象征性参与， 包括告知、 咨询和安抚; 3. 公民权力， 包括合作 伙伴关系、 代理权和民众控制( Arnstein， 1969) 。 题进行沟通的活动， 其准入门槛较高， 参与对象和讨论议题有限， 程序 性和正式性较强， 原则上赋予参与者影响公共决策的实质性权力。 ( 二) 风险沟通中的系统信任

12、 风险沟通是多元利益相关者共同参与建构社会关系的过程， 这种 社会关系的核心是信任。卢曼拓展了齐美尔有关交换、 媒介和信任的 研究， 在区分风险和危险的基础上， 卢曼把信任与风险联系起来， 认为 现代社会的风险是由功能分化所导致的系统复杂性剧增引起的， 而信 任构成了复杂性简化的比较有效的形式。他进一步区分了人格信任和 系统信任( 卢曼， 2005/1975) 。吉登斯对信任的理解是“对一个人或一 个系统之可依赖性所持有的信心， 在一系列给定的后果或事件中， 这种 信心表达了对诚实或他人的爱的信念， 或者对抽象原则之正确性的信 念” ( 吉登斯， 2000: 30) ， 在此他强调个体在信息不

13、完整和结果不确定 情况下， 对生存环境 尤其抽象系统环境 所持有的一种乐观态 度。现代社会中， 人们交往行为以“场景思考” 的方式加以组织， 人们 在虚拟的时空中建立信任 ， “所有的脱域机制( 包括象征标志和专家系 统两方面) 都依赖于信任” ( 吉登斯， 2000: 23) 。对符号的信任源自其 普泛化的媒介身份， 对专家的信任源自其专业知识， 人们对回避现代社 会生活中各种复杂性的要求强化了公众对系统的依赖。这些研究业已 表明现代社会的信任发生了有趣而重要的转变( 贝克等， 2001; 什托姆 普卡， 2005) ， 以象征符号和抽象制度为主要特征的系统信任与人际信 任并存。因此， 笼统

14、地讨论公众在环境风险沟通过程中的普遍信任感， 无助于我们辨析他们对不同利益相关者的信任状况。结合帕森斯对社 会系统的分类 经济系统、 政治系统、 社会共同体和模式托管系统， 本文认为， 对经济系统的信任主要对应企业、 市场信任; 文化意义上的 模式托管系统信任对应专家信任; 政治系统的信任对应政府信任; 社会 共同体的信任对应非政府非营利组织的信任。 现代社会中， 传统的风险决策者与风险承受者相分离， 公众对系统 的信任存在两难困境: 一方面， 专业化的社会分工和不断加剧的各类风 险迫使公众形成一种结构性依赖， 他们期望并依靠系统提供安全保障 ( Ali， 1997) ; 另一方面， 系统在风

15、险管理中表现出的“无能” 或“不忠” 导致公众信任危机， 并激起公众要求系统在风险管理和沟通中“有效 作为” 的诉求( Freudenberg，1993) 。这种困境暗含了一种信任转换逻 05 社会学研究2016 3 辑， 即普通公众将信任交付给系统， 希望系统提供安全保障， 而系统在 回应这种需求时如果 “未全力以赴” 或“力不从心” ， 将导致公众对系 统不同程度的低水平信任甚至不信任。在风险沟通问题上， 这种信任 困境传递了一种矛盾情绪 ， “想要信” 却“不敢信” 。吉登斯认为， 公众 对抽象体系的信任或不信任态度很容易受到在抽象体系入口处经验的 影响， 以及知识更新的影响( 吉登斯，

16、 2000) ; 魏恩则认为普通公众与系 统间的信任关系取决于它们之间是否进行正式有效的沟通( Wynne， 1996) 。吉登斯强调公众经验、 风险意识、 知识和能力改变对信任的影 响， 魏恩强调机会限制对信任的影响， 这两种解释呼应了风险沟通中公 众参与研究对公众参与意愿、 能力和途径的讨论。 将信任交付给抽象系统本身就是一种风险投资。这种信任除了来 自 “基于经验与利益的认知判断” 和 “与认知和利益无关的道德选择” ， 还来自 “与利益相关者在具体的交往互动中形塑的关系” ( 张成福、 孟 庆存， 2003) 。因此， 公众参与和系统信任的关系讨论应成为风险沟通 研究的重点。 ( 三) 公众参与和系统信任 有关公众参与和信任关系的关系存在几点争论: 第一， 孰因孰果， 抑或互为因果?有研究者认为， 信任作为社会资 本最重要的部分， 公众参与是它的一个重要结果( 尤斯拉纳， 2006) ; 而 另一些评论家则认为， 公民参与生成信任的可能性大于信任导致公民 参与的可能性( Brehm