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1、第十四章 公共政策的伦理学分析,本章要点： 伦理学的基本理论 伦理学与政策分析的相关性 价值（观）与政策价值观 什么是价值分析 价值评价标准 价值分析方法 政策分析职业伦理的不同观点 政策分析职业伦理的基本内容 政策分析职业伦理的综合分析框架,1. 政策分析的伦理学基础,从某种意义上说，政策分析或政策科学是一门关于选择的科学（拉斯韦尔在作为政策科学奠基性著作的“政策方向”一文中正是这样来看待政策科学的），而人的选择行为以价值判断或价值观作为基础。政策制定过程面对的是选择问题：当存在A、B、C或更多的备选方案或行动过程时，决策者和分析者如何做出抉择（比如说选择A，而不是B和C或其它）？在这一过程
2、中，决策者和分析者的价值判断或价值观起着重要的甚至是决定的作用。因此，政策研究离不开伦理学以及价值分析。,一、伦理学及其分支 伦理学是哲学的一个古老而又重要分支学科，它以道德问题和道德判断作为研究对象，是一门研究价值和价值观的学科，它所涉及的是“应该”、“不应该”的问题，而不研究“是”、“不是”的问题。 伦理学有各种不同的分支及理论。根据巴顿和沙维奇在政策分析和计划的基本方法一书中的说法，伦理学有如下的分支：,描述性 伦理学,应 用 伦理学,元 伦理学,目的论学说,义务论学说,义务论学说,行为功利主义,规范性 伦理学,政策分析 伦理学,规划 伦理学,环境 伦理学,商业 伦理学,医药 伦理学,其
3、它,他们认为伦理学有三种基本理论或分支，即描述性理论（descriptive theory）它试图形成一种针对伦理问题的人性理论；规范性理论（normative theory）它强调什么东西作为一种一般性原则是好的或正确的，并能导致一种规范性的判断；批判性理论（critical theory）或元伦理理论（meta-ethical theory）它强调逻辑的、认识论的或语义学的问题，讨论伦理和价值判断的建立和正当化。 规范性伦理学有两种基本学说，即义务论（teleology）学说和目的论 （deontology）学说。目的论学说关注产出的利益，相信一种行动的道德价值是其行动结果的一个功能，它所
4、关注的结果或利益可以是自我的结果（利己主义）、他人的结果（利他主义）或所有个人的结果（普遍主义）。依照这种学说，为了判断某事是否为正确的、好的或应该做的，就必须首先了解规范意义上什么东西是好的，然后才能判断所涉及的行为能否带来好处。,义务论学说关注行动过程，它认为，判断一个行动或行为是否正确，其依据是这一行动的性质，而不管结果如何。依照这种学说，即使一个行动没有产生善胜于恶的结果，它在道义上也可以是正确的。 义务论和目的论既可以以规则为基础，也可以以行为为基础。在以规则为基础的理论中，理论原则被用来产生引导个人行为的规则；在以行为为基础的理论中，个人运用一般性的伦理原则来对特殊情况做出决策。
5、作为一种普遍的目的论学说，行为功利主义认为一个行为是正确的，当且仅当它为最大多数人带来最大的幸福，而不管利害如何分配。规则义务论学说关注的焦点是正确的规则、权利和行为本身，而不考虑其结果，即关注正确与错误，而非利益关系。,由于义务论学说和目的论学说都不能产生令人满意的实践结果，人们提出了一些折衷或中间的理论，如规则功利主义和行为义务论（制度主义）。在规则功利主义中，功利原则适应于规则而非个人行为，它允许道德规则与功利主义原则共存，并用道德规则来判断；行为义务论学说认识到有许多应该遵守的伦理规则，但它们往往互相冲突，而且每个人都必须在每种场合选择直觉上正确的原则。,二、政策分析与伦理学的相关性
6、政策分析与伦理学的相关性主要表现在于，伦理学是政策分析的一个重要学科基础，而伦理学分析（价值分析）构成政策分析的一个基本的方面。 邓恩在“政策分析中的价值、伦理观和标准”一文中认为，政策分析采用各种探讨和论证的方法提出有关政策的信息并转换其形式，政策分析的范围和方法部分是描述性的，目的在于提出关于公共政策的原因和结果的信息；然而，政策分析也是规范性的：它的另一个重要目的是产生这种后果对过去、现在和将来几代人具有何种价值的信息。政策分析要为如下几个问题提供答案：描述性问题公共政策的原因和结果是什么？评价性问题这项政策有什么价值？倡导性问题应该做什么。因此，政策分析的目的不仅要提供相关的“事实”，
7、而且要提供关于“价值”以及采取何种行为方面的知识。为了实现这一宗旨、政策分析涉及如下三类主题：价值观它的实现是政策问题是否得以解决或缓解的重要检验；事实其存在可能促进或制约价值观的实现；行动部分根据关于政策制约因素或机会的真实信息，并经过深思熟虑而采取行动，可能导致价值观的实现或问题的缓和和解决。,RM克朗在系统分析和政策科学一书中将价值分析看作政策分析（系统分析）方法论的一个方面。他认为，系统分析方法论包括三个相互关联的基本范畴：（1）行为研究；（2）价值研究；（3）规范研究。行为研究（事实分析）要回答的是“是什么”的问题，前提是能够了解到事物的本来面目，事实真相是能够被发现的，它要对事物、
8、事件、关系和相互作用等进行描述、观察、计数和测度；价值研究要回答的是“喜欢什么”的问题，价值分析旨在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”，它通过价值的确认与分析而直接面对价值问题；规范研究要解答的是“应该是什么”的问题，它寻求的是通过确定和肯定为达到预定目的而采取的行动和手段，来证实“应该如何”的论断或假设。,价值观是决定政策或政策过程尤其是政策制定行为的主观概念，它对政策过程有极大的影响。既然人们是以自己的价值观来理解世界的，那么，政策制定和执行的目的可能反映了那些涉及政策制定和执行过程的人的内心主观愿望和他们对过去、现在和未来的看法。价值观影
9、响着政策研究者对政策问题的分析态度，影响着决策者对政策方案的选择；同样，价值观也制约着政策执行者的行为，制约着公众对公共政策的接受及合作程度；价值观决定了伦理或道德准则，决定关于政府应该如何发挥作用和应怎样干预那些政府权威之下的公众的生活的观点；政策的好坏也常常要用一组价值标准来加以衡量。因此，可以把政策和政策过程置于价值观的背景下来加以分析。这也就是为什么价值分析会被人们当作政策分析（系统分析）的研究方法论的一个基本方面的原因。,三、价值（观）和政策价值观 1. 价值（观） 价值分析以承认价值观在人类社会系统的所有行动和行为具有决定性的影响这一点为基本前提。何谓“价值（观）”？按照公共政策词
10、典的解释，价值观（values）是指“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好，个人愿望和目标；价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向；价值观关心的是一个人认为是称心和美好的东西。”邓恩在“政策分析中的价值观、伦理观和标准”一文中则认为，价值观有广义和狭义之分。广义的价值观表示一个异常广阔的选择行为方式范围：包括向往、希望、爱好、愉快、需要、兴趣、选择责任和明显的道德义务。因为进行评价的主体即人对价值观非常感兴趣，所以，政策分析可以研究许许多多不同的对象公共事物，它们的好坏、对错、公正与否。正是在这个意义上，伊斯顿将政策定义为“价值的权威性分配”。狭义的价值观指评判
11、标准，包括据以提出鉴定性和辩护性断言的假设、决策规划以及评判标准。,就一般的哲学含义而言，价值（观）是刻画主体与客体关系的一个范畴，它表征主体（人）同满足其某种需要的客体的属性之间的关系，是指某种事物或现象对个人、群体或社会组织有意义，能满足人们的某种需要，成为人们的兴趣、目的所追求的对象。也就是说，价值是人感到之所以要生活的向往的东西。价值观或价值论则主要从主体的需要的角度，考虑和评价各种物质的、精神的现象及人们的行为对个人、群体和社会组织的意义。换言之，个人、群体或社会组织的价值观是不依具体情况而转移的期望和评价标准。价值观联系着人的直觉，影响着人的信念和选择的合理性，决定着人的生活方式和
12、投身其中的事业。价值观规定着政治进程和管理过程，并且是资源分配的指导原则的核心。也可以说，价值观是棱镜和滤色镜，人们通过它们来观察世界。价值观导源于社会环境、文化传统、个人修养及社会联系等，它是由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定的超理性的现成的东西，而不是某种合乎理性的决策过程的结果。,价值包含着丰富的内容，或者说有各种各样的价值。学者们力求对价值做出分类，提出了各种各样的类型学。罗奇（MRokeach）在人类价值的本质（1973）一书中提出了一种基本价值类型学，主要包含如下两类：终极价值（观）它是对“良好的生存最终状态”的信念；机械价值（观）它是对“良好的行为模式的信念”。他
13、列出了下列18种终极价值和工具价值：,罗奇的基本价值类型学,2政策价值观 （1）政策价值观的含义 政策价值观与价值观是一般与特殊的关系，政策价值观既具有一般价值观的内涵与特点，又具有自身的内在规定性。政策价值观指的是公共政策的价值取向模式。公共政策的价值取向就是对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择。 从不同的角度看，政策价值观有着不同的含义和表现形式。从个人角度看，政策价值观是以选择、愿望或兴趣的形式来表现的；从标准角度来看，政策价值观则意味着对一些特定情况的论断。一个典型个人或团体处在这些情况中持有某种价值准则。,（2）政策价值观的构成要素 政策理论。政策理论就
14、是对国家政策系统和政策过程的基本看法和意向，它直接反映了社会经济运动和生产方式的状况，直接体现了社会阶级关系不同阶级的地位和利益。政策理论是政策的行动指南。 政策理想。政策理想是对政策体系和政策过程的期望和对未来发展的设计，是社会的定向因素和精神支柱，从而规定了政策动机、政策目标、政策方向和指导原则。政策理想在政治社会化的作用下往往转化为一些坚定不移的政治信念，政治信念是政策价值观中最重要的面向，它在相当的程度上决定人们的政策行为。,意识形态。意识形态是指一定的阶级、政党及利益集团对政治现实、政治关系、政治发展的认识和理解，集中表达了政策主体的根本利益和愿望，是政策主体的行为的出发点和归宿。不
15、同的意识形态要求人们有不同的政治行为，意识形态总是以某种价值体系为其核心组成部分的。 政策认知。是人们对政策系统和政策过程的看法和观念，包括人们对政策系统功能、作用、结构、关系等的认识。价值是客体属性满足主体需要的关系。在价值认识中，存在着不同的价值认识主体。政策认知构成系统中的各个个体对政策系统和政策过程的认识。这种认识贯穿在政策制定、执行、控制、评估和终结等各个环节。,政策感情。指人们对政策系统和政策活动的各种不同的感情倾向。这些感情倾向虽然往往是感性的，但对人们的价值取向和价值行为的选择有着很大的影响。对于政策系统的感情如果过于强烈，会导致过高的政治期望值，影响政策主体的反应平衡，产生对
16、政策系统的失望。于是，保持适度的“系统感情”、适度的期望、适度的怀疑精神都是必要的。 政策态度。 即人们在政策过程中所表现出来的精神状态和反应倾向。如参与政策过程的积极或消极的态度，对国家政治决策的服从或反抗的态度等。政策态度倾向对人们价值行为的影响和支配作用是相当显著的。因此，政策态度成为分析政策过程的重要方面。,（3）政策价值观的功能 政策价值观构成了公共决策的一个基础。它影响、制约政策主体和政策客体（目标团体）的活动，渗透到政策过程的各个环节。通过政策主体的政策实践活动，观念形态的价值观转化为现实的政策力量。 政策价值观对政策主体的影响。政策主体的行为受一定的理论、信仰、态度、感情、认知的支配和影响。在政策过程中，政策价值观对政策主体的影响是多方面、多层次的，发挥作用的方式和途径主要有规范、引导和调节三个方面。,第二，政策价值观对目标团体的影响。政策价值观对社会某一团体的政策行为的影响与对个人的政策行为的影响是大致相同的。团体政策行为是个人政策行为
