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1、我国银行业法律环境不乐观 法律风险管理四大问题凸显法律风险在银行业风险管理体系中占有重要地位。我国银行业法律风险管理工作在机构建设、制度建设、队伍建设等方面取得了长足进步。随着国际、国内金融法律环境的变化，国内银行业法律风险管理面临一些新的挑战和值得警惕的问题，主要反映在我国法律风险环境不乐观、法律风险管理机制不完善等方面。2014年中国银行业协会专题课题组在组织调研基础上完成了2014年银行业法律风险管理研究报告（以下简称报告），报告在对141家银行业机构的法律风险管理状况基础上，澄清有关法律风险基本认识，归纳了我国银行业法律风险管理现状与问题，并提出了有针对性的对策建议。我国银行业法律风险
2、环境并不乐观目前，我国银行业面临的法律风险环境十分严峻，主要表现为：一是集团法律风险错综复杂。国内商业银行、资产管理公司等金融机构纷纷实施集团化发展战略，极大地增加了其法律风险暴露的广度和深度。二是国别法律风险形势严峻。2007年国际金融危机以后，很多国家或地区加强了针对银行业等金融行业的立法规范。国际银行业机构遭遇巨额罚款的事件频繁出现，客户大规模起诉银行业机构的案例亦多有发生。“走出去”的我国银行业机构将直接面对各种国别法律风险。三是客户维权法律风险增大。法制现状和公众维权意识的增强导致银行业机构在客户维权方面的法律风险大大增加。在2010-2013年四年间，国有五大商业银行的被诉标的总金
3、额高达到334.5亿元，被诉损失共计113.6亿元。未来银行业机构面临的法律风险因素势必呈日益增加的态势。四是法律制度现状不够完善。在调研中，多家银行业机构反映，银行业经营的立法环境不够完善，增大了银行业机构的法律风险，主要表现为创新业务立法态度不明、立法规则之间存在冲突、法律规范原则性过强等方面。我国银行业法律风险管理存在四大问题问题一，法律风险管理缺乏战略高度。十八大报告指出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。就法治社会建设而言，法治银行无疑是其重要的组成部分，也是银行业行业特征的必然要求。经过多年努力，我国银行业已普遍建立了法律风险的三道防线：即通过普法宣
4、传教育，增强风险防范意识，提高识别风险的能力，构筑法律风险防范第一道防线；通过建立和完善银行业法律工作机制，广泛开展法律审查，构筑法律风险防范第二道防线；针对银行业经营管理中的法律问题，积极开展司法救济和依法维权工作，努力控制和化解风险，构筑法律风险防范第三道防线。我国银行业机构的法律风险管理体制虽然不尽相同，但整体上普遍缺乏战略高度，集中体现为法律部门参与的层级低、力度弱。课题组通过调研发现，在一些银行业机构中，法律风险管理被置于合规风险管理之下，这无疑会对法律风险管理的内在独立性、复杂性和专业性诉求造成破坏，风险防范效能受到负面影响。再就银行业法律部门的常规职能而言，仍有相当数量的银行业机
5、构未建立强有力的法律审查制度，法律审查意见的执行力缺乏有效的机制保障。这与国际性银行对法律风险管理普遍的高度重视和有力保障形成巨大反差。问题二，法律风险管理组织保障滞后。一是法律部门设置呈现弱化趋势。国内银行业机构在法律风险管理部门的设置方面，主要有单设法律部门、法律部门与合规部门合设等模式。在被调查的141家银行业机构中，单设法律部门的有26家占比为19.5%；法律部门与合规部门合设的有44家，占比为33%；法律部门归口合规部门管理的有15家，占比为11.3%；法律部门归口风险管理部门的有14家占比为10.5%；未设立法律工作部门的有15家，占比为11.3%；其他情况有19家，占比为14.3
6、%。其中，在反馈有效数据的21家全国性银行中，省级分支机构全部设立法律部门的8家，占比为38.1%；多数设立、个别未设立的为9家，占比为42.9%；极少设立或完全未设立的4家，占比为19%。二是专业人员不足且流失严重，并呈现出层级偏低、总量较少等特点。在有效反馈人员数据的127家银行业中，法律风险管理人员比较缺乏，总计有1.37万人。其中，5年以上工作经验的有7462人，硕士以上学历的有2799人。其中，在反馈有效数据的21家全国性银行中，法律风险管理人员占单位员工比例明显偏低，国有商业银行、股份制银行的占比分别为0.2%和0.9%。三是管理机制缺乏总法律顾问制度。从国际层面看，FSB（金融稳
7、定理事会）在文件中明确指出，银行业的法律风险等具体风险职能和总法律顾问（首席风险官）均应当有直接进入董事会和高管层的适当途径，并应对有关职权加以充分利用，同时大型国际性银行普遍设有总法律顾问（141家机构中总行设有总法律顾问的仅两家银行）。2006年以来，随着我国加入世贸组织承诺的金融业5年过渡期届满，我国一些大型银行陆续确立国际化、综合化发展战略，但我国银行业面临的法律风险形势十分严峻，甚至比国有企业面临的法律风险更为复杂，但其总法律顾问制度却迟迟未能确立。问题三，法律风险管理能力不足。从中国银行业协会调研结果来看，虽然我国境内几乎所有的银行都设立了法律事务部或法律与合规部等专门部门，并配备
8、了一定数量的法律专业人员，但各家银行在法律风险管理水平上差距较大。目前仍有一些银行对法律风险重视程度不够，法律风险防控机制缺失，法律风险管理水平还处在初级阶段，在总行设置专门的法律部门的仍然是少数机构。一些城商行和大部分农商行在总行层面没有设置专门的法律部门，而由风险管理部或资产保全部承担法律事务管理职责。即便是一些中型银行，在分行层面是否设置法律部门问题上也是标准各异。有的银行对小型分行不强制要求设立法律部门，有的则对一定贷款规模限额内的分行不要求独立设置法律部门。问题四，法律风险管理监管规范引导缺位。监管机构迄今未就银行业的法律风险管理出台专门性的监管规范或政策指引。截至2013年9月，银
9、监会发布的风险类监管指引共17项（不含风险分类指引），覆盖国别风险、流动性风险、声誉风险、信息科技风险、操作风险、合规风险以及市场风险等多个方面，但缺乏对法律风险的专门性监管指引。而且，现有监管文件对法律风险的多处描述之间存在冲突，不够清晰、准确。例如：近些年出台的商业银行外包业务风险管理指引、商业银行理财产品管理办法等均将法律风险与合规风险、操作风险等明确并列，而早期颁布的商业银行合规风险管理指引（下称合规风险指引）和商业银行操作风险管理指引（下称操作风险指引），均沿袭了巴塞尔委员会相关文件做法，对“合规风险”、“操作风险”的概念进行了宽泛解释。在合规风险指引中，简单采用了合规与银行合规职能的定义，认为合规风险是指“商业银行因没
