新公务员制度

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1、公务员制度,参考书目： 徐银华等：公务员法要论，北京大学出版社 李和中：比较公务员制度，中共中央党校出版社，2003 应松年等：公务员法释义，国家行政学院出版社，2005 麦克尔.巴泽雷：突破官僚制：政府管理的新愿景,公务员制度,一章 公务员制度的基本理论 一节 国家公务员的概念 一、公务员的涵义 广义即从事公共事务的人员，指代表国家或其它公共组织行使公共权力，从事公共事务的人员。 其它公共组织包括地方政府、公立学校、医院、科研机构等公务法人 。,军队人员 议会工作人员 司法部门人员 政府部门人员选举和政治任命的人员（非职业者）和 常任的人员（职业者） 国家主办企事业部门人员 自治地方工作人员

2、,狭义的仅指行政机关中的事务性公务员。 二、公务员的范围 大范围：法国、日本，包括中央、地方政府、公法人、司法部门人员。分一般职和特别职，公务员实指一般职。 中范围：美国，中央政府和公法人行政官员。包括职类人员和非职类人员（政治官员和不宜公开竞争录用的人员）,小范围：英国，中央政府和公法人常任文官。 西方各国尽管因为法律观念、机构设置管理形式不同而在公务员的范围上有差异，但其适用公务员法的基本界限是一致的，即狭义公务员。,三、我国公务员的范围 国家公务员暂行条例规定：公务员是指国家各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员。采用行使行政权为标准，同时兼用机关标准。,公务员法规定：公务员是指依法履行

3、公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 采用公共事务标准和财政标准。但由于事业单位众多，且性质各不相同，故强调国家行政编制。分一般职和特别职，效法国、日本。,我国公务员的范围,公务员： 一是国家机关中除工勤人员以外的所有工作人员，包括政府机关、人大和政协机关工作人员 二是法官、检察官 三是除工勤人员以外民主党派机关工作人员与共产党机关工作人员 四是除工勤人员以外的人民团体和群众团体的机关工作人员,资料：我国公务员的数量 截止2003年底，中国公务员的总数是636.9万人，这其中中央机关有475000人，这475000人包括中央机关在地方的派出机构，有垂直管理的机构，不是都在

4、北京的。 省级机关是535500人，地市一级是1446000人，县一级最多，县市级是2852000人，乡一级是1061000人。,思考题,某年4月3日，面向全国高校部分本科以上 毕业生录用两千多名国家公务员的公共科目中 某题： 请在下列表格中相应的格子中打“V”号,四、公务员的分类 英美：政务官和事务官，政务官指因选举或政治任命产生的，实行任期制，与内阁共进退的官员。 事务官指通过公开考试产生，实现常任制的官员。 我国、法国、日本：一般职和特别职，特别职为政务官和司法官。,二节 公务员制度和公务员法,一、公务员制度 公务员制度是国家调整公务员与国家之间的行政职务关系的制度总和。 公务员制度以公

5、务员法为主体内容，同时包括了各级各类机关对公务员进行管理的各种规章制度。,什么是公务员制度?,职业化官员管理制度职业化 层级化权力体系等级化 规则化运行机制规则化 效率为价值目标,职业化官员管理制度,职业化官员管理制度,职业化官员才是公务员法上真正意义公务员 公务员制度是关于职业化官员的管理制度：解决录用、考核、升降、奖惩等问题,层级化权力体系,划分层级形成等级体系 以指挥服从为基本组织关系，形成指挥统一的指挥链条 每个职位的权力由组织规则确定，有明确的层级权威界限,层级化权力体系,规则化运行机制,职权法定，每个职位的权利与义务都有明确规定 组织成员行使职权必须遵照组织规则（照章办事） 规则有

6、非人格化特点，对所有人都适用,效率为价值目标,韦伯认为官僚制是最有效率的组织 效率来源于： 组织管理的规则化 组织意志的统一化 组织人员是专业化,公务员制度的运行机制,竞争机制：考试录用制度、功绩晋升制度 保障机制：权利保障制度、工资制度 激励机制：考核制度、升降制度、奖惩制度 优化机制：录用制度、培训制度、交流制度、辞职辞退退休制度 监控制度：义务规范、纪律规范、回避制度,二、公务员法的概念 公务员法是调整行政职务关系的法律规范的总称。 （一）公务员法的调整对象是行政职务关系。即公务员基于担任行政职务而与国家形成的权利义务关系。 （二）公务员法属行政法,三、公务员法的体系 （一）公务员总法

7、如我国的公务员法、日本的国家公务员法和地方公务员法 （二）单行法 如美国的职位分类法、考绩法 （三）行政法规、地方法规和规章 公务员处分条例公务员考核规定,四、公务员制度的产生 西方公务员制度（文官制度）首先产生于英国。 文官制度起源于政务官与事务官的分离，标志是实行官职考试补缺制度。 以公务员基本法的诞生为制度的最终形成。,（一）产生背景：个人徇私制与政党分肥制 个人徇私制（官职恩赐制，个人赡徇制）是指官员任命权力由个人掌控，在人事任免上形成了以个人亲疏好恶为根本特征的制度。 政党分肥制指官员任命权力执政党掌握，在人事任免上形成以任用党徒为根本特征的制度。,（二）西方公务员制度的产生 1、英

8、国：1833年英国开始试行官职考试补缺制度 1853年麦克来针对东印度公司人事问题提出麦克来提案，主张竞争考试，通才教育。 1853年诺斯科特屈威廉报告即关于建立英国常任文官制度的报告。,1855年英国颁布了关于录用王国政府文官的枢密院命令，决定成立三人文官委员会，负责文官的考试录用工作。是英国文官制度形成的标志。 1870年，又颁布了第二个枢密院命令，对文官的考试、录用、等级结构等作了进一步规定。该命令规定凡未经考试合格者，一律不得从事事务性官职。,2、美国 1870年颁布行政命令，提出以公开考试来挑选政府官员 。 1871年效仿英国建立了文官事务委员会 1877年在海关的税务人员中采用考试

9、制度，并禁止他们参加政治活动。 1883年美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度法案（彭德尔顿法）。,西方的文官制度产生的基本背景是：现代大政府出现，需要更高的效率 西方的文官制度的产生意味着“权能分离”，即专业化管理同政治在一定程度上分离 西方的文官制度的产生促进了行政学的诞生,总结：西方19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度。,（三）我国公务员制度的建立 干部人事制度的特征： 1、未分类管理。 2、缺乏平等竞争。 3、民主形式化，政党扮演“超国家”角色。,我国公务员条例的颁布经历了三个阶段： 1论证阶段。1984-1987年。 国家公

10、务员暂行条例草案起草。 2试点阶段。1988-1993年。1988年成立人事部，在国务院6部门和深圳、哈尔滨试点。 3、形成与完善阶段。 1993今 1993年 国家公务员暂行条例颁布 2005年公务员法颁布。,三节 公务员制度的基本原则 一、西方文官制度的基本原则 （一）两官分途原则。 所谓“两官分途”，是指鉴于政务官与事务官在政府中的地位、职责不同，性质、职能相异，采用不同的法定制度来管理这两类公务员，两官之间不能互相流通。 政务官通过选举和政治任命产生，实行任期制。文官通过考试公开选拔，实行常任制。,两官的区分为政府管理的职业化奠定了基础。 两官的区别： 1、产生的动因不同。政务官产生的

11、根源是民主的需要。公务员产生的根源是效率和平等的要求。 2、任免方式、任期不同。 3、法律地位不同。政务官对民众负责，代表主权者管理政府。公务员受政府雇佣，对政府负责。,（二）文官常任： 指文官实行终身任职的职业制，不与内阁共进退，无法律原因不被免职。 其形成背景是行政受政党政治过多影响，人员更迭频繁。,意义： 1、是实现公务员专业化的保障措施，特别是在近代人才匮乏背景下有重要意义。 2、是维护法制权威的有力保障。 3、较好地解决了民主社会的行政效率和行政持续性问题,问题： 1、组织人力资源制度严重僵化，缺乏自由竞争的优化功能，丧失正常的资源配置机制。 2、文官形成一个利益集团，成为永恒的政府

12、。,我国首批政府雇员微笑上岗 年薪10万无福利待遇,2003年12月4日晨，33岁的张明来到办公室，正式成为吉林省政府的雇员。几天前，这位在美国康柏公司驻沈阳分公司工作的职员与另一位来自吉林大学计算机 系的教授李文印一起，成为吉林省政府的首批“政府雇员”，分别担当起省政府公安信息网络高级管理员和省政府公安信息化应用与管理总工程师的工作 。,吉林省人民政府雇员管理试行办法对政府雇员的解释为：“政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。”其职别分为“一般雇员”“高级雇员”和“资深高级雇员”三种。,一般雇员是政府一般服务工作需要的专门人才，必须

13、具有大学本科以上学历和3年以上的实际工作经历；高级雇员是政府高层次服务性工作需要的特殊高级专门人才，必须具有硕士或博士学位、高级专业技术职称，有较高的学术和专业造诣，在本专业技术领域有较高知名度和较大影响、政府工作特别需要的稀缺人才；资深高级雇员原则上在优秀的政府高级雇员中产生。,内地年薪最高政府雇员未完成指标被无锡市政府解聘,2004年，无锡市政府以税后年薪50万元人民币高薪聘请颜兵为政府对日招商首席代表。 根据颜兵与无锡市政府签订的特聘岗位人员聘用合同书，颜兵的主要考核指标包括每年必须介绍有效项目源30个，组织境外投资考察团来访10批次，招商引资5000万美元，完成调研报告2篇等5项。但无

14、锡市特岗领导小组对颜兵的第二任期的工作业绩的考核结果显示，颜兵没有完成约定中的某些“定量指标”，其中包括5000万美元的招商引资。,讨论： 结合当代我国社会的特点，发表你对公务员捧“铁饭碗”的看法。,（三）政治中立原则 指文官不以行政权力服务于某一政党团体，不承担提供政治捐助和服务的义务，无论任何党当权都忠实执行政府的政策，以公正中立态度效忠政府和人民。 一般要求公务员不得参加竞选等政治活动；不得做党派负责人；不得利用职权干预选举；保守国家秘密，不得公开发表政见或对政府进行任意批评 。,（四）平等竞争原则（公开考试，择优录用原则） 平等原则的含义有二：一是公民有平等竞争公职的权利；二是公务员平

15、等享有权利（如晋升等）。 平等是竞争的基础和保障。,竞争原则： 是市场精神在公务员制度中的具体体现。对政府人力资源的优化配置起根本作用。 但在等级组织中贯彻平等竞争法则是及其困难的。必须依赖良好的制度建设、执行能力及监督机制。,（五）功绩原则（实绩原则） 指以公务员的成绩和能力作为评价和任用公务员的标准。不以血缘、身份、党派关系等因素评价公务员。 其实质是平等价值观在公务员制度中的体现。该原则要求为有成就的公务员开放成长发展的道路。,（六）依法管理原则 1、建立以法律为形式的公务员管理的规范标准。 2、公务员的权利义务由法律规范。,二、我国公务员制度的基本原则 党管干部原则。体现在几个方面：1

16、、党的组织路线和干部政策通过一定的程序转化为政府人事法律和法规。2、政府人事工作要受党委领导。3、党推荐并管理政府重要干部。 不实行两官分途和政治中立,第二章 公务员法律关系,一节 行政职务关系 一、含义：指公务员基于担任行政职务而与国家形成的权利义务关系。是一种行政法律关系。 二、行政职务关系的性质 （一）私法契约说，是雇佣关系,（二）特别权力关系说：不同于政府与公民间的行政法律关系，是一种支配性关系，政府对公务员享有一种特别的权力，即特别管理权。 特点： 1、不受司法审查，不是法律关系。 2、政府对公务员有概括的命令权。不强调必须有法律依据和授权。只要不违法。,（三）公法契约说 （四）特别法律地位说 1、公务员的权利义务非双方协商的结果，而由法律规定。 2、国家可通过法律变更权利义务的内容，不适用依赖保护原则。,3、公务员的法律地位受法律保障，重要权利受侵犯时可通