项目综合开发ppp项目实务难点应对

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1、 项目综合开发项目综合开发 PPPPPP 项目的实务难点应对项目的实务难点应对 当 PPP 开发成为国家基础建设的主流方式过程中，项目综合开发 PPP 项目在落地过程 中还存在种种问题，需要深入理顺项目合作范围、项目运作方式选择、社会资本招选方式 及开发模式、项目运营、政府付费及绩效评价和项目融资等方面的实务问题，以利于该等 PPP 项目的顺利实施。下文将重点从下述七个方面阐述片区综合开发 PPP 项目的实务难点, 并结合自身实务操作经验和总结思考提出相应对策，供同类项目参与方参考。 一项目合作范围一项目合作范围 项目合作范围，是指对项目合作期内政府方与社会资本方合作内容的界定，即中选社 会资

2、本或 PPP 项目公司依据 PPP 项目合同的约定，应当承担的工作内容和工作范围。通 常而言，PPP 项目的合作范围包括投融资、设计、建设、运维及移交等。但具体到片区综 合开发 PPP 项目而言，该类 PPP 项目的合作范围除包括前述通常 PPP 项目的合作内容 外，还应当重点凸显“规划咨询服务”、“产业导入及产业发展服务”和“土地整理服 务”等特有内容。 1、城市区域规划咨询服务 片区综合开发 PPP 项目中，社会资本通常会以一定形式介入到该类项目所在区域的前 期规划中，就合作区域内从宏观层面的总体空间布局和发展规模，到微观层面的各项建设 的具体用地范围、建设标准等内容向政府方提供规划咨询服

3、务。该类 PPP 项目中社会资本 之所以要提前介入，其主要原因在于社会资本可通过参与规划设计，对合作区域内的产业 进行合理布局，为项目后期的产业导入及产业发展服务等运营服务环节打下基础。而如果 社会资本未能有效参与前期城市区域规划，可能会出现该区域原有的规划与后期产业导入 和发展思路不相一致的情形，从而导致项目后期需要对区域内的产业布局进行一定程度的 调整，无法充分发挥社会资本在全生命周期内的资源整合作用，最终会影响该合作区域的 开发效率和发展速度。 2、产业导入及产业发展服务 产业导入及产业发展服务，是指片区综合开发 PPP 项目中选社会资本或 PPP 项目公 司根据合同约定通过招商引资等方

4、式向合作区域内引入各类产业，并为其提供持续、有效 的跟踪服务，确保引入的产业能够为合作区域提供稳定的就业岗位及实现政府税收收入增 加等目的。产业导入及产业发展服务属于片区综合开发 PPP 项目进入运营阶段的核心内 容，也正因如此，在该类项目的实践中，通常会要求 PPP 项目公司和社会资本直接负有产 业导入及产业发展服务的义务，同时在 PPP 项目合同中明确约定政府方将基于产业导入及 产业发展服务的绩效考核结果支付相应服务费1。 在片区综合开发 PPP 项目中，政府方应当要求社会资本方提供完善的产业导入及产业 发展服务方案，以便对合作区域产业布局及招商引资的预期目标和任务进行总体把控，同 时也利

5、于政府方对区域内将来的财政收入情况作出合理预判。产业导入及产业发展服务方 案的内容主要应当包括：合作区域内产业定位及发展规划服务方案；引资项目信息、 合作区域品牌宣传方案；专项招商引资方案，内容包括但不限于招商时序安排、拟引入 企业类型、创税率及落地投资额、对就业岗位的贡献等；产业发展服务的具体措施； 按照时序协助政府方完成合作区域内土地使用权的出让规模及具体措施；以及其他必要 的相关事项等。 3、土地整理服务 通常而言，新建片区综合开发 PPP 项目均或多或少地会涉及土地征收、拆迁安置及土 地前期开发等工作内容（实务中统称为“一级开发”或是“土地整理”，本文采用“土地 整理”的表述），这些工

6、作内容不仅关系到项目合作范围的确定，还会影响到项目交易架 构的设计和回报机制的选择等。 根据财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等 相关问题的通知（财综20164 号）规定，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地 储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作，同时该文件 规定：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁 安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括 与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础 设施建设。” 结合财综20164 号文

7、件精神和目前操作实践，建议片区综合开发 PPP 相关的土地 整理服务可以考虑通过以下两种路径实施：“政府购买服务+片区综合开发 PPP 模式”和 “片区综合开发 PPP 模式”。 “政府购买服务+片区综合开发 PPP 模式”的操作路径，是将土地征收及拆迁安置的 工作内容，由政府方单独以“政府购买服务”的模式另行选定承接主体实施，该部分工作 内容及费用均不纳入 PPP 项目合作范围；而土地前期开发等基础设施建设工作则可纳入片 区综合开发 PPP 项目合作范围2，由中选社会资本/项目公司根据 PPP 项目合同的约定负 责实施。该路径下，需要重点关注土地征拆迁购买服务的实施要点：第一，政府购买服务

8、所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排，即购买主体是在购买预算下达后方可开展采 购活动；第二，购买服务期限不宜超过三年3；第三，前期政府购买服务与后期片区综合 开发 PPP 模式采购程序的衔接问题。 “片区综合开发 PPP 模式”的操作路径下，则将征拆迁安置工作也一并纳入片区综合 开发 PPP 项目合作范围，征拆迁安置所需资金纳入 PPP 项目总投资，但具体征拆迁安置 工作仍由政府方负责实施完成，仅土地整理中的基础设施建设工作由中选社会资本/项目公 司根据 PPP 项目合同的约定负责实施。该路径下，需要重点关注征拆迁费用标准与额度、 征拆迁进度与 PPP 项目进度协调等事项。 二项目二项目运作

9、方式选择运作方式选择 与单体 PPP 项目相比，片区综合开发 PPP 项目包含的子项目类型众多、性质各异， 既涉及如道路、桥梁、隧道，回迁房、保障房，电力、给排水、热力、燃气等地下管网， 地下综合管廊，污水处理及垃圾焚烧，行政办公大楼、广场、公园及绿化等基础设施类子 项目的建设和运维，也涵盖了如产业咨询及规划设计、产业导入及产业发展等服务性事务 的提供，并且不同的子项目的回报机制有所差异，可能存在不同的回报资金来源。此外， 片区综合开发项目通常采取分期实施的方式，也进一步增加了项目交易结构的复杂性。有 鉴于此，对于片区综合开发 PPP 项目，需要由政府方及社会资本方根据开发需求和项目实 际情况

10、将纳入合作范围的子项目进行合理组合，并在项目整体开发的 PPP 框架体系下，科 学设计各个子项目的建设、经营、管理及政府付费或补贴机制，统筹安排项目投融资及回 款计划。 针对总项目包中包含的不同子项目，建议可以参考国家发展和改革委员会关于开展 政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）规定，即根据项目收入覆 盖投资成本的程度不同，分别选择适合的操作模式： 项目类型 项目类别 收费基础 操作模式 经营性 项目 供水、供热、供气、污水处理、 垃圾焚烧 使用者付费（政府提供 最低使用量/收入保 证） BOT； BOOT； BOO； ROT/TOT（区域内有改扩 建或存量资产）等。

11、准经营性项目 保障房、回迁房、综合管廊 使用者付费+ 政府补贴 BOT； BOOT； BOO 等。 非经营性项目 规划、设计； 土地整理； 市政道路、文化广场、公园、绿 地。 政府付费 BOT； O&M 等。 三社会资本招选方式及开发模式三社会资本招选方式及开发模式 竞争性磋商”方式 根据政府采购法等相关规定，PPP 项目通常采用公开招标、邀请招标、竞争性谈 判、竞争性磋商、单一来源采购等方式进行社会资本的招选，而根据财金2014113 号文 规定：“公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法 规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目”，鉴于片区综合开发 PPP 项

12、目自身所包含 子项目的多样性和复杂性，相较于其它单体类 PPP 项目而言其边界条件和经济参数更不容 易确定，一般情形下公开招标并非是最适合的项目招选方式4。 那么，剩余的其它采购方式中，哪种方式更为适合片区综合开发 PPP 项目呢？笔者认 为，对比政府采购法及其实施条例和财库2014214 号文、财库2014215 号文等规 定的各采购方式的适用条件，“竞争性磋商”无论是体现采购方式的公开竞争程度，还是 体现政府方和社会资本方就项目本身的沟通深度上，均更加适合作为片区综合开发 PPP 项 目的采购方式。 （二） “分期开发”模式 由于片区综合开发 PPP 项目具有投资数额大、合作期限长、子项目

13、众多等特征，很难 做到像单体 PPP 项目一样一次性投入资金进行整体开发建设。从最优化利用项目资金角 度，该类项目通常会采用分期开发建设的模式，并在此基础上延伸出以下两种具体模式： 1、“一次招选+分期开发” 所谓“一次招选”即通过公开竞争机制一次性选定该类项目的中选社会资本，由该社 会资本或 PPP 项目公司负责承担起合作内容项下的全部工作；在具体实施过程中，需要根 据既定的项目投资开发计划，逐步、分期、分批推进项目。在该种模式下，可以实现社会 资本或 PPP 项目公司在本项目全生命周期内对项目各环节进行无缝对接，也利于节约政府 方在项目采购阶段的成本，但可能会使得项目的回报和考核机制比较复

14、杂，对于政府管控 项目整体风险的要求较高。 2、“分别招选+分期开发” “分别招选”即政府方就片区综合开发 PPP 项目的不同合作内容，分别选择不同的社 会资本方来承担，并按照既定投资开发计划逐步、分期、分批实施。在该模式下，政府方 可以就项目的不同组成内容分别编制不同的实施方案进行社会资本的采购，或就项目整体 编制同一实施方案分别对不同组成内容进行社会资本招选。在“分别招选+分期开发”的 模式下，在一定程度上满足了政府方对项目各环节进行分别控制以降低整体风险的目的， 但也存在各环节由不同社会资本方负责而造成的项目割裂问题。 四项目运营四项目运营 自 2013 年末国家开始主推 PPP 模式之

15、始，运营就成为众多 PPP 项目实施中的难点之 一。就片区综合开发 PPP 项目而言，项目运营难集中表现在以下两方面： （一）运营内容界定不明确 一般而言，单体类 PPP 项目因其项目自身的边界条件较为清楚，并且在项目进入采购 阶段时通常都已完成规划和立项等前期工作，因此项目的运营范围和内容界定比较清晰， 运营服务标准相对明确，政府和社会资本对此争议较少。 而对于片区开发类 PPP 项目，一方面项目本身构成较为复杂，另一方面，在项目前 期，政府方往往仅有对于片区发展的概念性目标和总体思路，至于项目所涉的具体规划及 详细设计，均有赖于中选社会资本后续所提供的咨询服务，因此，在项目执行初期，对于

16、社会资本能提供哪些运营服务，以及按照何种标准提供运营服务，此类的边界条件是比较 模糊的，从而也导致项目在进入运营期后，各方对于运营服务的责权利划分发生较大争 议，最终影响项目的实施效率。 笔者认为，对于片区开发类 PPP 项目运营相关边界条件不明确的问题，除政府方应当 加强前期的规划及可行性研究工作外，还应当在项目实施过程中建立适当的再谈判机制， 为政府和社会资本根据项目的实际进展情况合理地调整项目合作内容留下灵活的空间。 （二）有运营经验的供应商不足 目前，PPP 市场上有经验的运营供应商有限，能招选到的供应商或多或少的存在“重 建设、轻运营”的问题，即由建设起家的社会资本兼营或转型承担运营业务，而非专门的 运营投资人负责项目的运营工作，特别是对于片区综合开发 PPP 项目来说，产业导入及产 业发展服务是此类项目特有的核心合作内容，但目前市场上真正具备提供此类服务实力和 能力的供应商却是少之又少。此外，部分施工型的供应商从主观上往往也缺乏参与项目后 期运营的动力。因此，实践中有较多片区开发 PPP 项目存在后期运营