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1、30 金融市场研究2014.08 VOL.27 专 题： Special Topic: State-owned Assets Reform and Financial Innovation 国资改革与金融创新 魏伟系平安证券研究所宏观分析师；钟伟系北京师范大学金融研究中心主任。 国有企业资产管理体制现状 国有企业改革的四个阶段 改革开放以来，我国的国有企业经过一系列改革，已经 取得了显著成就。国有企业改革的历程可以大致分为四个阶段 （图1），依次是：扩大国企自主权、实行两权分离、建立现 代企业制度、国有资产管理体制改革。 Abstract: At a key economic planning
2、 meeting known as the Third Plenum of the Communist Partys Central Committee, mixed ownership was listed as a key plank in the economic reform program. The implementation of mixed ownership has been seen as a crucial indicator as to whether reform of the state sector can be achieved. The article loo
3、ks at the drawbacks of the current state-owned companies and examines the efforts to reform the state sector. It also assesses the plans for state sector reform in seven provinces. The authors conclude that if mixed ownership reform can be implemented successfully, this will create favorable views o
4、f enterprise management and improve expectations for corporate earnings, in turn injecting fresh impetus into the nations capital markets. Keywords: state sector, reform, mixed ownership, enterprise management 摘 要：十八届三中全会提出的混合所有制改革，被认为是经济体制改革的核心内容，它能否切 实启动，将成为市场判断国企改革是否能够成功的关键。本文阐述了中国国有企业改革历程及现行国 有企
5、业管理体制的弊端，并总结了七省市国企改革具体方案，认为对于资本市场来说，混合所有制改 革如能成功并获得市场认可，将带来企业管理能力和盈利提升的预期，给资本市场注入新动力。 关键词：国有企业 改革 混合所有制 企业管理体制 魏 伟 钟 伟 The Key to State-owned Assets and Enterprises Reform Lies in Mixed Ownership 国资国企改革之关键 混合所有制 VOL.27 2014.08金融市场研究31 1978-1984年为国企改革的第一阶段， 主要内容是扩大国企自主权。在这段时期 内，国有企业进行了扩权让利改革试点， 实行了企业
6、利润留存制度，并推广了工业 经济责任制。国有企业开始有了一定的生 产自主权，成为独立的利益主体，提高了 员工积极性，并打开了传统计划经济体制的 缺口。但同时也出现了内部人控制、工资 利润被侵蚀等问题。 1985-1992年为国企改革的第二阶 段，主要内容是实行两权分离。期间，国 有企业实行了承包经营责任制，但由于不 能实现政企分开，企业无法真正自负盈 亏，因而此后国有企业又在内部转换了企 业经营机制，并配合推进了价格体制、流 通体制和投融资体制的改革。 1993-2002年为国企改革的第三阶 段，主要内容是建立现代企业制度。国 有企业进行了战略性改组和国有经济布 局的调整，建立了现代企业制度，
7、使当 时大多数亏损的国有企业走出困境。同 时，国有企业还进行了优化资本结构配 套改革试点、推进股份制试点和公司制 改造。到1997年年底，八成以上的国有 企业实行了不同形式的公司制，法人治 理结构初步建立。 2003年至今为国企改革的第四阶 段，主要内容是国有资产管理体制改 革。2003年，中央和地方国资委成立， 统一了管人、管事和管资产的权利，并 以企业国有资产监督管理暂行条例 为依据，界定了国有资产监管机构的职 能，此后的十六届三中全会还提出建立 健全现代产权制度。2005年4月，证监会 启动股权分置改革试点，2006年年末股 权分置改革基本完成。2008年，企业 国有资产法出台，为国有资
8、产管理提 供了法律依据。 国有企业当前公司治理制度现状 当前，涉及我国国有企业公司治 理制度的现行法律法规主要有：公司 法、国有资产法、企业国有资产 监督管理暂行条例，以及多项相关的行 政法规。历经上述四个阶段的改革之后， 我国的国有企业已经普遍建立起了现代 化的公司治理结构，即形成了具有股东大 第一阶段： 1978-1984年 扩大国企自主权 扩权让利改革 企业利润留存 工业经济责任制 实行两权分离 承包经营责任制 转换经营机制 其他配套体制改革 第二阶段： 1985-1992年 现代企业制度 优化资本结构 股份制试点 公司制改造 第三阶段： 1993-2002年 国有资产管理体制 改革 股
9、权分置改革 第四阶段： 2003年-至今 资料来源：新华网 , 平安证券研究所。 图 1 国有企业改革四阶段 国资国企改革之关键 32 金融市场研究2014.08 VOL.27 专 题： Special Topic: State-owned Assets Reform and Financial Innovation 国资改革与金融创新 会、董事会、监事会和经理层的一般企业 组织结构。但是，由于国有企业所有者的 特殊性，其公司治理制度与一般的企业和 公司又存在一些差别，具体表现在以下几 个方面： 国资委行使出资人职责。根据规定， 国有资产属国家全民所有，由国务院和地 方人民政府按照“政企分开、
10、社会公共管 理职能与国有资产出资人职能分开、不干 预企业依法自主经营”的原则，依法履行 出资人职责。具体来说，履行出资人职责 的机构是国务院国有资产监督管理机构和 地方人民政府按照国务院的规定设立的国 有资产监督管理机构，即中央和地方两级 国资委。 国资委委派股东参与股东大会。对国 有独资公司来说，由国资委直接行使股东 会职权；而对其他国有控股、参股的企业 来说，国资委作为股东，应当主要通过在 股东会上行使表决权和委派董事、监事的 方式来履行股东职权。根据国资委履行 多元投资主体公司股东职责暂行办法， 在公司召开股东会议时，国资委应当委派 股东代表或委派授权股东代表出席。 国有企业管理层主要由
11、国资委任免 和提名。国有独资企业的董事长、副董事 长、董事、监事会主席和监事、经理、副 经理、财务负责人和其他高级管理人员， 均由国资委直接任免；国有资本控股公司、 国有资本参股公司的董事、监事人选，则由 国资委向股东会、股东大会提名。 管理层薪酬由基本年薪、绩效年薪 和中长期激励收益组成。在国资委成立 前，国企管理层薪酬制度改革相对滞后， 薪酬管理既没有明确管理部门也没有相应 制度规范，而是由企业普遍自定。国资委 成立后，按照规定，国有企业管理层薪酬 标准由国资委确定，国资委对企业管理者 进行年度和任期考核，并据此决定对企业 管理者的奖惩。在过去的近十年里，国 资委陆续出台和修订多项央企负责
12、人薪 酬管理制度，逐步建立起由基本年薪、 绩效年薪和中长期激励收益组成的高管 薪酬体系。但由于我国在很长一段时间 内，对股权激励等中长期激励的配套改 革措施并不完善，因此中长期激励收益 一直难以有效落实。 国有企业现行管理体制弊端频现 国有企业公司治理结构的问题 尽管早在90年代末，我国就基本完成 了国有企业的股份制改革，建立起了公司 制的法人治理结构，但长期以来，我国的 管理层薪酬由基本年薪、绩效年薪和中 长期激励收益组成。在国资委成立前， 国企管理层薪酬制度改革相对滞后，薪 酬管理既没有明确管理部门也没有相应 制度规范，而是由企业普遍自定。 VOL.27 2014.08金融市场研究33 国
13、有企业公司治理结构一直存在着缺乏制 衡、效率低下的问题。 第一，股东缺位导致国有资产利益受 损。国有企业属于国家全民所有，但是全 民却是一个抽象的概念，无法落实到具体 的个体身上，这就使得国有企业缺乏真正 的所有者。根据上文可知，这个问题在实 践中是以多重委托代理的形式出现的。全 民授予政府管理国家的权利，政府将国有 资产管理的权利授予国有资产监督管理机 构（即国资委），国资委再将行使的股东 权利委托给股东代表，最终由国资委的委 托股东来具体行使所有者权利。但由于国 有资产所有权的特殊性，委托股东在行使 股东权利时，难以站在全民的角度考虑， 从而导致国有资产利益受损。因此，这种 模式仍不能真正
14、解决股东缺位的问题。 第二，董事会设置不规范，监事会效 率低下。我国国有企业改制之后，也相应 建立了董事会，但发挥的作用有限。一方 面，内外董事比例失调，使得公司决策受 到影响，根据国外企业的经验，公司内部 董事占全部董事的30%为宜，而我国国有 企业这一比例则超过了一半；另一方面， 董事长兼任总经理的情况较为普遍，这使 得决策权和经营权混为一谈，董事会对经 理层的监督作用失效。而目前我国国有企 业法人治理结构中，监事会有名无实，运 行效率低下。一是因为监事会人数少（大 多数仅有3人，刚刚达到最低限），来自 企业内部的代表比例过高；二是监事会的 薪酬由股东大会决定，而股东大会由国有 股这一大股
15、东把持，监事会的有效监督难 以实现。 第三，“一把手负责制”现象普遍。 我国的多数国有企业在权利结构上，实际 上都确立了“一把手负责制”，即“一把 手”掌握了企业的实际控制权。如国有独 资企业采用的是总经理负责制，由总经 理带领经理班子进行经营，总经理是一把 手。国有独资公司虽然设立了董事会，但 董事会几乎全是内部人，且与公司经理班 子人员高度重合，所以本质上是董事长负 责制，即董事长是一把手。此外，在有些 地方国有企业中，虽然已经股权多元化， 有多个利益主体共同投资，但依然是“一 把手”在实施完全控制。“一把手负责 制”一方面有内部权力高度集中，决策效 率高等优点，但另一方面也因为企业内部
16、无法产生出制衡机制，“一把手”既是企 业的决策者和执行者，又是企业的管理者 和监督者，国企高管具有特殊的官商双重 全民授予政府管理国家的权利，政府将 国有资产管理的权利授予国有资产监督 管理机构（即国资委），国资委再将 行使的股东权利委托给股东代表，最 终由国资委的委托股东来具体行使所 有者权利。 国资国企改革之关键 34 金融市场研究2014.08 VOL.27 专 题： Special Topic: State-owned Assets Reform and Financial Innovation 国资改革与金融创新 身份，由于不能得到有效监督，使得“一 把手”权力过大而导致腐败。 第四，中长期激励和约束机制不健 全。从激励机制方面来看，如上所述，我 国国有企业当前已经逐步建立起由基本年 薪、绩效年薪和中长期激励收益组成的高 管薪酬体系，但从实际经营业绩考核的情 况来看，目前的激励手段仍主要偏重于短 期刺激，股权激励等中长期激励还未真正 实施。仅有少数省份在这方面进行了一些
