45页超详细《政府引导基金+产业基金》专题整理

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1、政府引导基金专题政府引导基金专题 一、引导基金概述一、引导基金概述 1、引导基金的定义与特点、引导基金的定义与特点 2008 年由国家发改委、财政部和商务部联合发布的关于创业投资引导基金规范设立 与运作的指导意见(以下简称指导意见)中指出：“创业投资引导基金(以下简称“引导基 金”)是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展， 引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。” 从广义上来说，引导基金是由政府设立的政策性基金，政府产业引导基金、创业投资引 导基金以及科技型中小企业创新基金等都属于引导基金。 狭义上的引导基金主要是指政府创 业投资

2、引导基金。 根据指导意见的要求，引导基金应具备以下三个特点： 第一， 非营利性。非营利性。引导基金是不以营利为目的的政策性基金，并非商业性基金; 第二， 不直接参与创业投资。不直接参与创业投资。引导基金“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资 金进入创业投资领域”，其本身并不直接参与创业投资; 第三， 市场化、有偿方式运作。市场化、有偿方式运作。引导基金应按照市场化的有偿方式运作，而不是通过 政府拨款、贴息等无偿方式运作。 2、政府设立引导基金的作用与意义、政府设立引导基金的作用与意义 作为创业投资领域的重要主体之一， 政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要 的作用，其应充分发挥宏观指

3、导与调控职能，保障创业投资良好的外部环境，为创业投资提 供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应”的发生。同时，作为资本的 提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范 资本市场的投资行为。 具体来说，政府参与创业风险投资的方式主要有以下几种： 年来，政府参与创业风险投资的角色正在逐渐转变由直接投资者转变为间接投资者，不 再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充 分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问 题，扶持创新型中小企业的发展。 具体来说，政府设立引导基金的

4、意义主要表现在以下几个方面： 引导社会资金集聚，形成资本供给效应引导社会资金集聚，形成资本供给效应 引导基金的设立能够有效地改善创业资本的供给， 解决创业投资的资金来源问题。 创业 投资的投资期长，风险大，流动性差;不像股票等证券投资可以迅速变现、流动性好，民间 资本偏好于证券市场， 而创业投资等股权投资整体资金供给不足， 完全依靠市场机制无法有 效解决资本供给不足问题。因此，政府设立引导基金，通过政府信用，吸引保险资金、社保 资金等机构投资者的资金以及民间资本、 国外资本等社会资金聚集， 形成资本供给进入创业 投资领域，这为创业投资提供一个很好的资金来源渠道。 优化资金配置方向，落实国家产业

5、政策优化资金配置方向，落实国家产业政策 政府引导基金的投资对象是以创新型企业为主体， 从而起到引导和带动社会资本对高科 技创新企业的投资。目前，我国创业投资者偏好于投资期短见效快的 IT 类、教育、餐饮等 领域项目，而对于成长期较长的生物医药、节能环保等领域项目投资偏少，这与国家科技发 展规划所鼓励的方向不协调，创业投资不能有效地发挥其对产业调整和发展的促进作用。 通过设立政府引导基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引 导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市 场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于我国产业结构的调整升级。

6、引导资金投资方向，扶持创新中小企业引导资金投资方向，扶持创新中小企业 政府引导基金有一个较强的政策导向扶植极具创新能力的中小企业。目前，国内很 多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点，多倾向于投资中后期的项 目，特别是已经能看到上市前景(Pre-IPO)的企业。而处于种子期与初创期的企业具有很高 的风险，正处于生死存亡的关键时刻，但却很难吸引到资金的投入。创业早期企业存在融资 困难，而中后期企业资金供给相对过剩。 通过设立政府引导基金， 引导社会资金投资处于初创期的企业， 从而可以培养一批极具 创新能力、 市场前景好的初创期企业快速成长， 为商业化创业投资机构进一步投资规避一定

7、 的风险，引导其后续投资，用“接力棒”方式将企业做强做大，最终实现政府目标的创业投资 机构和商业化的创业投资机构共同发展， 建立起政府资金和商业资金相互促进、 相互依赖的 创业投资体系。 引导资金区域流向，协调区域经济发展引导资金区域流向，协调区域经济发展 市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象， 经济条件优越， 发展条件越 好的东部地区，越容易获得创投资本;而经济条件恶劣，发展越落后的中西部地区，越难获 得创投资本。 创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的差距。 通过设立政府 引导基金，引导社会资金投资于中西部地区，争取更多的中西部投资项目，有利于缓解区域 间经济发展

8、不平衡，对促进区域经济协调发展有好处。 二、引导基金的发展历程与政策环境二、引导基金的发展历程与政策环境 中国创业投资引导基金的发展经历了探索起步(2002 年-2006 年)、快速发展(2007 年 -2008 年)，以及规范化设立与运作(2009 年至今)的三个历史阶段。 1、探索起步阶段、探索起步阶段 1998 年以后，受国家“科教兴国”战略的鼓舞，我国创业投资掀起热潮，北京、深圳、 上海、江苏、山东等地相继成立了多家政府背景的创业投资公司。这些政府主导型创业投资 机构，很快成为我国创业投资行业的重要力量。在某种意义上，上海、江苏、深圳、天津等 地方政府主导型创业投资机构虽然没有被称为“

9、创业投资引导基金”，但其在实际运作中，起 到了政府引导基金的作用。 2002 年，我国第一家政府引导基金中关村创业投资引导资金成立(由于中关村创业 投资引导资金成立时，国内尚未出现“引导基金”的概念，通常意义上的“基金”是指证券投资 基金。因此，为避免混淆概念，这里命名为资金。)该引导资金是由北京市政府派出机构 中关村科技园区管理委员会设立。 目前， 该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心， 资金来源于中关村管委会，总规模 5 亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企 业的方式进行运作。 为了有效克服财政资金参与创业投资的不足， 2005 年 11 月， 国务院十部委联合发布 创

10、 业投资企业管理暂行办法(以下简称办法)，办法第二十二条明确规定：“国家与 地方政府可以设立创业投资引导基金， 通过参股和提供融资担保的方式扶持创业投资企业的 设立与发展”。但“具体管理办法另行制定”。至此，引导基金第一次以法规的形式出现。在 此文件中， 概括规定了引导基金的设立方式和作用， 第一次从正式文件上引出了引导基金的 概念，确立了引导基金的法律地位。 2007 年， 为贯彻 国务院关于实施 若干配套政策的通知，财政部和科技部联合制定了科技型中小企业创业投资引导基金管 理暂行办法。，该办法对科技型中小企业创业投资引导基金的设立目的、资金来源、运作 原则、 引导方式和管理方式等进行了规定

11、。 科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导 创业投资机构向初创期科技型中小企业投资，属于典型的风险投资引导基金。 随后在国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020 年)等政策的鼓励下，苏州 工业园区、 北京海淀区、 上海浦东新区和无锡新区相继设立引导基金， 根据投中研究院统计， 截至 2006 年底，全国共设立引导基金 6 只，基金总规模接近 40 亿元。 2、快速发展阶段、快速发展阶段 2007 年开始，国内创业投资进入高速发展期，政府引导基金也得到了快速发展。从科 技部到地方地级市政府，都开始或筹划设立创业投资引导基金。除了京津、江浙地区引导基 金不断涌现之外，山西、陕西、成

12、渝、湖北、吉林、广东、云南等地区也相继设立了政府引 导基金。根据投中研究院统计，2007-2008 年之间，全国共新成立政府引导基金 33 只，总 规模接近 200 亿元。其中，科技部、财政部启动了我国第一个国家级的科技型中小企业创 业投资引导基金，首期规模为 1 亿元。 但是，在引导基金设立后，有关引导基金的性质、宗旨、管理、运作模式、监管考核和风 险控制等很多关键问题并没有得到解决， 导致许多地方政府引导基金虽已设立很长时间， 但 一直没有实际的运作。 为了有效指导国务院有关部门及地方政府规范设立和运作创业投资引导基金，2008 年 10 月 18 日，国家发改委联合财政部、商务部共同出台

13、了关于创业投资引导基金规范设立 与运作的指导意见(以下简称指导意见)，该意见第一次对引导基金的概念进行了详细 地定义，并对引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、管理、监管与指 导及风险控制等进行了要求。 指导意见指出，“引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要 通过扶持创业投资企业发展， 引导社会资金进入创业投资领域。 引导基金本身不直接从事创 业投资业务。” 3、规范化设立与运作阶段、规范化设立与运作阶段 为了对引导基金股权投资收入的收缴工作进行规范，2010 年，由国家财政部、科技部 联合印发了 科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法 。 根

14、据 办法 ， 引导基金股权投资收入包括：引导基金股权退出应收回的原始投资及应取得的收益;引导基 金通过跟进投资方式投资，在持有股权期间应取得的收益;被投资企业清算时，引导基金应 取得的剩余财产清偿收入。 2011 年 8 月，为了加快新兴产业创投计划的实施，加强资金管理，财政部、国家发展 改革委制定了新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法，明确提出中央财政参 股基金应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、 先进设备制造、 新能源汽车、 高技术服务业等战略新兴产业和高新技术改造提升传统产业领 域。 该办法的颁布对引导基金的投资范围进行了划定， 有利于推动地

15、方战略新兴产业的发展 以及中小型创业企业的发展，发挥政府资金的杠杆放大作用。 科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法、 关于创业投资引导基金规范 设立与运作的指导意见以及新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法这三个 文件的颁布， 为引导基金的设立和运行提供了实质性的法律指导。 全国各地政府迅速地作出 了反应和对策，不但很快设立了一批地方引导基金，还相应地制定了一系列地方实施办法， 引导基金进入一个繁荣时期: 江浙地区政府引导基金的设立继续保持快速发展势头， 不仅数 量上快速增长，而且新成立引导基金在规模上也迅速扩大。同时，上海、辽宁、内蒙古等地 区也相继出现了规模在 30 亿元的大型

16、引导基金。根据投中研究院统计，2009 年到 2013 年 12 月期间，全国共设立政府引导基金 150 只，基金总规模超过 700 亿元。 三、引导基金的运作模式分析三、引导基金的运作模式分析 引导基金在中国的出现， 借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。 作为政 府参与创业风险投资的重要手段，引导基金以“母基金”(FOFs)的方式运作(所谓 FOFs，即投 资于基金的基金，其与一般的基金不同，是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金)。引 导基金通过与 GP 合作成立子基金来将资金投入到实体经济中去。我国引导基金的政策导向 性决定了其具有中国特色的运作模式。为此，投中研究院总结了引导基金在设立、募资、管 理、投资及退出等几个方面的的特性，以揭示其在中国的运作模式。 1、引、引导基金的设立模式导基金的设立模式 1.1 引导基金的资金来源 根据三部委联合发布的指导意见要求，引导基金的资金来源主要为：支持创业投资 企业发展的财政性专项资金;引导基金的投资收益与担保收益;闲置资金存放银行或