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1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果高校学生安全管理的法理分析与制度建构一、问题的提出“安全”，在各类辞典中通常解释为平安、保护、保全、稳定、无危险、不受侵扰、不发生事故等义。有学者综合公共管理学、法学、社会学、哲学等学科理论，将“安全”概括为“生活在特定自然、社会环境中的人的各种权利，特别是人身权利和财产权利受到保护，尤其是法律保护的平安、无危险状态；其危害因素能够得到抑制、消解；其权利受到侵犯，能够得到救济；其侵犯行为能够得到处罚、矫正；安全是法律的基本价值之一”。1根据这一灼见，笔者将“校园
2、安全”定义为：在校园这一特定公共环境中学习、研究、生活、工作的学生与教职员的权利，和以法人形态运行的学校的权利，不受威胁、危害、侵犯，从而得到实现的稳定状态。换言之，安全是将主体的法定权利转化为现实权利的进路。显而易见，学生安全在高校校园安全中居于核心位置：一则学生是高等教育事业的立足点，二则学生群体在学期间生活在校园之内。高校以提供专科以上层次的全日制高等教育为目的，具有规模大、开放性强、管理复杂等特征，时时刻刻面临着校内外各种不利因素的威胁。笔者将其概括为以下四种：一是高校在管理上的漏洞甚至严重的失职；二是高校校园作为一种特殊的公共场所与公共设施，不可避免要面临由校外渗透、侵入的隐患和威胁
3、；三是学生安全教育不足，忧患意识和法律意识缺失；四是社会整体治安恶化所造成的冲击，我国当前处于社会转型时期，部分地区治安状况不容乐观，对校园造成了波及。诚然，学生安全管理活动是实现高校教育、科研职能的重要前提，亦是建设社会主义法治国家的一项重要实践。然而，我国相应的法律资源却不容乐观：一方面，由于立法进程缓慢，直接针对校园安全的立法成果仅上海市XX年制定的地方法规中小学校学生伤害事故处理条例、四川省政府XX年制定的地方规章学校安全工作管理办法、教育部XX年制定的部门规章学生伤害事故处理办法等寥寥几部地方法规和行政规章，以全国性、高位阶性为特征的专门法律和行政法规缺位；另一方面，虽然侵权责任法、
4、国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定等民事、行政法律、法规中亦有部分规范可供适用，但是因为其分散性、间接性，并不足以应对纷繁复杂的现实所需。一言以蔽之，制定一部专门的校园安全法势在必行，高校学生安全管理则理应是其重要篇章。因此，笔者将对高校学生安全管理活动进行法理分析，然后在这一基础上尝试完成相应制度的建构。二、高校学生安全管理的行政法理分析学生安全管理活动的公共行政性质1.学生安全属于公共安全范畴“公共”，含有不特定、共同性、社会共享性等要素。通常认为，公共安全是指“不特定或者多数人的生命、健康、财产安全，重大公私财产安全，重大生产安全，公共生活安宁以及重大公共利益的安全”2。显然，高校
5、学生安全符合这一界定，属于公共安全范畴。有学者深刻地指出，“公共安全就是秩序的一种良性状态”3。而“秩序”，是指“在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”4，与“无序”、“混乱”相对应。众所周知，秩序由制度来进行设定与维系。因此，安全对秩序的依赖性从根本上决定了学生安全管理对制度资源的需求。2.学生安全管理属于公共行政范畴公共行政是“不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动”。5公共行政的特性在于以下五点：6一则以公共权力为基石，二则指向公共事务，三则目的是为了实现公共利益，四则具有公开性与程序性，五则具有服务性与非营利性。一言
6、以蔽之，提供公共产品是公共行政的旨趣，管理是公共行政的发挥功能的路径行政从本质上来说正是组织为达成共同目标而进行的组织与管理活动，此点在法学界以及其他社会科学学科中得到广泛承认。具体而言，学生安全管理活动是政府、高校以法律、法规、行政规范性文件、高校内部规章为准据，为维护学生群体的人身、财产等各种权利，所采用的各种措施之总和。依据大陆法系对公共行政的分类，学生安全管理活动属于秩序行政，而秩序行政是“最典型、最传统的行政类型。这种行政是在维持社会之秩序、国家之安全及排除对公民及社会之危害”7。此处的难点在于对高校行使行政权力的理解。在我国，行政主体既包含国家行政机关，也包含法律、法规授权的组织。
7、高校虽然在民法通则中被明确为事业单位法人而非机关法人，但是因为其行使着来自教育法、高等教育法和其他法律、法规、规章所赋予的行政管理权力，所以是一种授权行政组织，从属于行政主体范畴。高校在行使这些行政职权时，处于行政主体的法律地位，此时所形成的权利义务关系属于行政法律关系性质。最高人民法院的行政审判指导案例8也明确支持了这样一种定性。考察世界范围内的立法和法律实践，将高校作为行政主体实为普遍。例如，大陆法系国家和地区通常将高校定性为公营造物。而公营造物是国家或地方为达成一定的公共目的，依据法律或由法律授权，结合人与物，使其能持续提供一定给付而设立的一种组织体。其通常具备法人身份，属于公法人中的一
8、种，在行政法律关系中自然享有行政主体资格。故此，将学生安全管理活动定性为公共行政实属必然。换言之，学生安全法制位于行政法系统中，有关学生安全管理的法律问题可运用行政法原理进行诠释。学生安全管理活动中的权利义务关系以校园为平台，并依据主体的不同，运用行政主体行政相对人模式，可将学生安全管理活动中的各组权利义务关系提炼如下：1.高校与学生间的权利义务关系高校与学生间权利义务关系的实质。学生被某一高校录取后，取得该校学籍，在此基础上以学生身份与该校所发生的权利义务关系被总称为在学关系。高校基于安全保障的需要，对学生实施管理而产生的权利义务关系无疑是在学关系的重要部分。大陆法系普遍认为，在学关系是一种
9、营造物利用关系，从属于特别权力关系范畴。“特别权力关系”是源于19世纪时德国的一项著名公法理论，意指基于特别的法律原因，在一定范围之内，行政主体对行政相对人享有概括命令的权力，而行政相对人则具有高度服从义务的一种法律关系。具体而言，传统理论将“特别权力关系”与“一般权力关系”相对应，后者是公民与国家之间行政法律关系的常态，以公权力行使受到法治原则控制为特征，而前者则与此相反，行政主体与行政相对人之间形成的是一种“紧密型持续关系”，既排除法律保留原则，又剥夺司法救济手段，行政主体还可以通过内部规则的方式对行政相对人的自由权利做出限制乃至实施惩戒，行政相对人的义务具有不确定性。可见，传统的特别权力
10、关系中的“特别”二字，绝非特别优待反倒是特别限制之意。该理论对日本、我国台湾地区均产生了深远影响。对我国大陆地区教育行政领域而言，虽无特别权力关系之名，却有特别权力关系之实。二战之后，由于各国不断践行实质法治国的原则，特别权力关系被认为是“法治国的裂隙”而被修正，呈现出三方面的改变：9一是范围缩小；二是涉及基本权利者，必须有法律依据；三是许可提起行政争讼。然而，在学关系仍应当认为是一种特别权力关系，而非一般法律关系。因为“其所调整的社会关系与一般行政关系相比毕竟有着特殊之处，该领域中权利主体与相对人之间的紧密程度比较高，双方之间存在的紧密型持续关系是客观事实”10，所以我们并不能对客观事实视而
11、不见而全盘否定之。当然，对于学校行为涉及学生基本权利或者重大利益的，应当遵循法律保留、正当程序、司法救济等原则。这样一种修正后的特别关系理论为国内外许多著名学者所赞同，并被改称为“特别法律关系”、“特别公法关系”等11。经过修正的特别权力关系理论可以为规范我国高校和学生的法律关系起到指明进路的作用。华东师范大学郭为禄教授将在学关系中高校对学生的行政管理关系区分为学籍管理关系与日常管理关系：12前者是涉及学生身份等重大权益的管理，即高校根据国家有关法律的规定，以行政法为依据，对学生实行学籍管理行为而形成的管理关系；而后者是不涉及学生重大权益的管理，即学校为保障正常的教育教学秩序，根据不同情况制定
12、学校的规章制度，由此形成的高校与学生之间的管理与被管理的关系。笔者赞同这样的划分，并且进一步指出学籍管理关系的实质是高校教育权力与学生受教育权之间的关系，而日常管理关系的实质则是高校行政权力与学生的其他权利之间的关系，这些权利处于受教育权的辐射地带。虽然，归根结底“受教育权以外的其他权利”并不是源于学生的受教育者身份，但是因为受教育权的影响，在相较于其他公民时仍会有所区别。在这样的语境之下，高校与学生所发生的安全管理关系理应属于日常管理关系中的一种，在特殊情况下亦可与学籍管理发生联系。需要指出的是，特别权力关系理论并不否定在一定情况下，学校与学生之间可以形成民事法律关系。例如，学生利用学校的食
13、宿、洗浴设备，在学校经营的商场超市内购物消费等。因为此时学校并非以行政主体的身份出现，而学生也完全是基于普通公民的身份而不是受教育权主体的身份与之发生关系，两者处于平等地位，所以是一种民事契约关系，并不属于笔者所说的在学关系范畴。高校的职权与职责。根据教育法第28条，学校有权按照章程自主管理和对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分之规定，笔者提出以下见解：第一，高校拥有根据学校章程，制定关于学生安全管理的规则并且贯彻执行的职权。并且，学校在制定规则以明晰双方权利义务时，应集思广益、尊重广大学生的参与权，遵循正当程序。第二，当学生严重违背本校安全管理规则，从而危害学校、同学、教职员工的人身、财
14、产权利时，甚至达到严重违法、犯罪程度时，高校对其有联结学籍管理、课以处分的职权。但是，开除学籍、劝其退学的实施应当审慎，并且不得与法律相冲突，以免侵犯公民的受教育权这一重要的宪法权利。第三，职权二字对学校而言，既意味着权利，也意味着是不可放弃的义务因为职权与职责是一枚硬币的两面。学生的权利与义务。第一，在本领域内，学生拥有的实体权利主要是人身权与财产权，这两者都是宪法、民法上予以确认和保护的重要基本权利。财产权无需赘述。人身权是与公民人身有关的各种权利的总称，包括人格权和身份权两大类，具体而言有生命权、健康权、人身自由权、人格尊严权、住宅不受侵犯权、通信自由与通信秘密权。前述六项人身权利与校园
15、安全的密切关联并不难以理解，此处需要强调的是通信自由与通信秘密。我国高校往往以传达室的方式来进行信函传达，学生的信件往往会先经过学校传达室，再转至寝室楼或者所在教学单位，管理紊乱、程序复杂，今后宜加强相应管理，保护学生通信方面的安全。第二，既然高校有制定安全规则，并且在此基础上有对违规学生进行惩戒、乃至与学籍管理进行联结的权力，则学生也必须拥有下述相应的程序性权利：一方面是参与安全规则制定的权利；另一方面是对于学校所作的惩戒有获得救济的权利，不涉及学籍关系的惩戒有权提起校内申诉，涉及学籍关系的惩戒则既可进行申诉还应当有权提起行政复议和行政诉讼。第三，基于前述，学生还应履行遵守法律、法规，以及学
16、校管理制度的义务，这也是教育法第43条所明确规定的。2.其他各组权利义务关系政府与高校间的权利义务关系。政府对高校的学生安全管理工作依法行使监管职权。此时，政府居于行政主体地位，高校居于行政相对人地位。政府所作的监管，可以通过抽象行政行为、具体行政行为、行政事实行为三种路径来实现。总之，高校对于政府及其职能部门的监管行为，负有接受、配合之义务。例如，公安消防部门对高校的校园消防设施、消防状况进行检查、指导。政府与学生间的权利义务关系。对学生实施安全管理的主要是驻校派出所。作为行政主体的驻校派出所通过户籍管理和日常治安维持而与学生发生权利义务关系，对于违反法律规定危害校园秩序的学生，派出所有进行行政处罚的职权。高校、政府与来访人
