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1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果西方国家公共图书馆治理的特点以西方国家的文化管理体制特点为背景的分析1引言1844年和1845年，美国纽约州议会两次通过法案决定把纽约州公共图书馆和博物馆归人纽约州立大学管理。据此，纽约州立公共图书馆隶属于纽约州教育部门(当时纽约州立大学既是一所大学，又是州的教育主管部门)，由此开创了公共图书馆置于公立教育部门管理的先例。在第二次世界大战结束前，人们大都认为公共图书馆应被视为教育事业的重要组成部分。毕业于纽约州立图书馆学院的李小缘先生就认为“图书馆即教育”，他说
2、，美国教育家一向称公共图书馆为平民大学，多数美国人也把图书馆看成是社会教育机构。麦维尔杜威担任纽约州立大学董事会秘书职务十年之久，在此期间，他利用兼任纽约州立图书馆馆长之职的有利条件，极力宣扬“图书馆是平民大学”的理念，进一步巩固了公共图书馆属于公立教育重要组成部分的地位。也许是受美国影响，“二战”后的日本也一直把公共图书馆视作公立教育的组成部分，如日本的图书馆法律体系是以教育基本法为母法的，教育基本法将教育分为学校教育、社会教育、政治教育、宗教教育四大类，其中实施社会教育的基本途径之一是“设置图书馆、博物馆、公民馆等设施”，社会教育法第9条更是明确规定图书馆是“社会教育机构”。我国在民国时期
3、，也曾把公共图书馆事务归人教育部管理。然而，自“二战”结束后，把公共图书馆归入文化行政主管部门来管理的制度安排开始出现，这种制度安排主要从大多数欧洲国家兴起。自1953年苏联成立文化部、1959年法国成立文化部，把公共图书馆事务划归文化部管理以后，开始了公共图书馆的隶属关系逐渐从“教育”转向“文化”。尤其是20世纪90年代起，大部分西方国家纷纷成立文化部，如1990年成立的挪威文化事务部、1991年成立的新西兰文化事务部、1992年成立的英国国家遗产部(1997年改名为文化新闻体育部)、1993年成立的加拿大国家遗产部和爱尔兰的艺术文化部等，并把公共图书馆事务归入文化部管理(唯一的例外是美国，
4、美国至今未设立文化部)。解放后的我国，也一直把公共图书馆事务归人文化部管理。在制度安排上，公共图书馆应归人教育部门管理还是文化部门管理，至今人们的认识仍有分歧。不过，无论是西方国家(除美国)，还是我国，既然都把公共图书馆事务划归文化部门管理，那么，国家的文化管理体制必然对公共图书馆治理产生极大的影响和制约，因此，谈论公共图书馆治理问题不能不联系国家的文化管理体制的变革现实。遗憾的是，目前国内业界谈论公共图书馆治理问题时，并没有紧密联系我国文化管理体制改革的动向，难免给人以“隔靴搔痒”之感。鉴于此，本文考察西方国家文化管理体制背景下的公共图书馆治理特点，以期对我国的公共图书馆治理改革有所启发。本
5、文在研究方法上主要采用“影响关系分析法”，这种方法主要用来分析两个关联事物之间存在的相互影响问题，用这一方法集中分析西方国家文化管理体制安排对公共图书馆治理所产生的影响。经过分析发现，西方国家公共图书馆治理之所以形成现在的制度安排，确实受到西方国家现行文化管理体制的制约与影响。为了具体描述这种制约与影响，本文首先分析西方国家文化管理的特点，然后再分析西方国家公共图书馆治理的特点。2西方国家文化管理的特点在西方国家，由于各国历史传统和政治组织结构的不同，并不存在统一或一致的文化管理模式，也就是说并不存在两个或两个以上国家完全一致的文化管理模式，几乎有多少个国家就有多少种文化管理模式。但是，就是在
6、这种多样化管理模式的表象背后，也能梳理出一些共相性的特点。分权管理政策、决策、执行相分离在文化管理的权力配置上，西方国家普遍采取政策、决策、执行3个环节相分离的分权模式，即政府部门(如文化部)负责政策的制定和监督；政府组建的代理机构(Agencies，一般叫理事会)负责决策事务，这一代理机构一般叫“委员会”或“理事会”；各类文化活动主体(即具体的文化服务机构)负责执行理事会的决策。其中，理事会是文化行政部门的议事咨询机构，是具有半独立自主权的公法行政主体(准行政机构)，一般依据议会的专门立法而组建。它的职权包括：对文化产品和服务的种类、规模和提供方式具有选择决定权；对文化拨款(基金)具有审批、
7、分配、监督使用权；对文化活动主体的负责人(执行主管)具有选拔、任命及辞退权；对文化活动主体具有分派工作权和评价、奖惩权等。在西方国家语境中，“文化管理”(cultural management)由早期的“艺术管理”(art administrafion)演变而来，所以西方国家的一些文化理事会组织在名称上仍然沿用“艺术理事会”字样。1946年成立的英国大不列颠艺术理事会(The Arts Council ofGreat Britain)于1994年改组为英格兰艺术理事会，开创了西方国家艺术管理理事会制。此后，其他西方国家纷纷仿效英国建立管理本国文化事务的艺术理事会，随着文化活动类型的迅速多样化，
8、个别文化部门使用独立的理事会名称，如图书馆理事会(也叫图书馆委员会)。组建理事会来管理文化事务，并使其承担决策者责任是文化事务分权管理的根本标志。在这种分权管理体制下，政府、理事会和各文化活动主体之间各司其责、互相制衡、统一连动，如图1所示：间接管理分级管理和“一臂间距”原则西方国家文化事务的分级管理，主要体现为中央政府与地方政府之间的权力分享。作为联邦制国家的美国在这方面表现特别突出，即联邦政府一般不直接干涉地方政府的文化事务，而是以项目资助的方式对地方文化事务进行资助。英国除设有国家层面的英格兰艺术理事会(由原“大不列颠艺术理事会”改组成立)之外，还设立有地区级的北爱尔兰艺术理事会、苏格兰
9、艺术理事会和威尔士艺术理事会，在英格兰地区则设有9个分支机构(直接归英格兰艺术理事会管理)。英国文化新闻体育部和英格兰艺术理事会对其他三个地区的文化事务不进行统一的、直接的管制，而是通过三个地区的文化部长和艺术理事会进行间接的协调管理。即使是具有中央集权传统的法国，也逐渐重视对文化事务的分权管理，尤其是1982年颁布市镇、省、大区权力和自由法案之后，中央政府和地方政府之间在文化事务管理方面达成了协调机制。XXXX年任职的法国文化部部长Catherine Tasca称，她工作的目标是：为了在法国培养和确保有创造性的文化，需要文化部建立与地方权力机构的文化合作，通过文化教育，文化遗产可以更容易被大
10、众理解，从而达到丰富个人生活体验的目的，由于巴黎和地方的文化发展都是缺一不可的，因此这两方面的主要研究机构都应该得到支持。一些西方国家对文化事务的间接管理还体现在文化经费资助的“一臂间距”(Arms Length)原则上。所谓“一臂间距”原则，就是国家把资助文化的资金不直接拨付给文化活动主体，而是把资金的申报、审批和分配权交给相应的第三方组织或专门的基金会组织的资助原则。由于第三方组织或基金会的成员往往由中立人士组成，所以该组织虽然接受政府委托，但却独立履行职能，从而尽可能使文化发展保持自身连续性，避免过多受到政府行政干预或受到各种党派纷争对拨款政策的不良影响，保证文化经费由最有资格的人进行客
11、观公正地分配。这种保持“一臂间距”的文化资助原则得到了发达国家的广泛接受，“国际艺术理事会和文化机构联盟”(IFACCA)的文件指出，目前在世界各地，无论穷国还是富国，也不论英语国家还是非英语国家，都普遍采用“一臂问距”原则。这项制度得到了联合国教科文组织的大力支持，相关的国际会议举办了多次。在西方国家中，美国、加拿大、澳大利亚、英国、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国均采用这一文化资金分配原则。绩效管理以结果为导向对政府提供的各种公共服务-(包括公共图书馆服务)，实施绩效管理是新公共管理(NPM)理论的一个基本主张。绩效管理强调“3E”目标的实现：效益(economy)、效率(effici
12、ency)、效用(effectiveness)，后来有的学者认为还应考虑另一个“E”：公平(equitv)。绩效管理的核心理念是：注重结果而非过程，注重公众的满意程度而非按部就班地遵守规则；从公共治理的角度说，要求绩效评价的重点从“投入”(input)和“产出”(output)转向“结果”(outcome)。区分产出和结果这两个概念，是绩效管理的一个特点，“产出”是指所提供的物品和服务；“结果”是指所提供的物品和服务对接受者产生的实际影响。如何衡量文化产品或服务的结果呢?对此可从富兰克斯马塔拉索提出的文化发展指标体系中窥见一斑，如表1所示：3西方国家公共图书馆治理的特点在上述文化管理体制的影响
13、和制约下，西方国家的公共图书馆治理也形成了相应的特点，本文仅从公共图书馆的服务供给、管理主体设置、经费投入、治理评价四个方面予以概括。服务供给一全面覆盖，普遍均等由于西方国家普遍重视社会的文化公平和公民文化权利保障理念(这一点在上文中没有专门称其为西方文化管理的特点，但从西方国家的文化繁荣程度和文化设施普及率上即可证明这一特点的实际存在)，西方国家的公共图书馆治理普遍追求覆盖全社会的、普遍均等的服务目标。这一点可从图书馆服务半径、图书馆系统数量及其服务人口数等数据中得到证明。英国文化新闻体育部于XX年颁布、XX年修订的英国公共图书馆服务标准把全英国分为5种区域类型，并分别规定了这5种区域的公共
14、图书馆服务半径，从中可窥略其公共图书馆服务的覆盖程度，如表从图书馆系统数量及其服务人口数来看，英国目前有208个公共图书馆系统(总分馆体系)，每个系统的平均图书馆数量为22个，平均服务人口为29万，全国共有474个公共图书馆(包括流动点)，平均万人拥有一个图书馆或其服务点。挪威目前有公共图书馆系统454个，每个系统的平均图书馆数量为个，每个系统平均服务人口为1万人，全国共有865个公共图书馆，平均万人拥有1个图书馆。美国目前有公共图书馆系统907个，每个系统平均图书馆数量为个，59，3的系统服务人口不足1万人，的系统服务人口在110万人之间，只有5，5的系统服务人口在10万人以上。美国的许多州
15、都有法律规定，每2英里必须建一个图书馆，每一万人就拥有一家公共图书馆(这个数字是中国的46倍)。在法国，仅巴黎市就有80多家图书馆；人口在1-5万的市镇中，91设有图书馆；为了解决人口在l万人以下的乡镇和农村居民的借书难问题，法国政府专门成立了省外借中心图书馆，覆盖全国的村镇，平均100名乡村居民便有一个图书馆服务点或借阅点。从这些数据中可以看出一些西方国家公共图书馆服务的覆盖范围之广与普遍均等服务程度。管理主体普遍的理事会制公共图书馆治理中的管理主体，是指在一定区域内负责图书馆管理事务的管理机构，主要负责图书馆运行和发展的决策及其监督实施事务。西方国家的文化管理体制普遍遵循政策、决策、执行相
16、分离的分权原则，其中的决策环节普遍采用理事会制。受此影响，西方国家的公共图书馆治理中管理主体的设置也普遍采用理事会制。在美国的公共图书馆治理结构中，管理主体既不是政府部门也不是政府官员，而是一种脱离政府直接控制的准政府组织图书馆理事会。在国家层面，1970年尼克松总统签署建立“全国图书馆学信息科学委员会”(National Commission 0n Libraries andInformation Sciences，NCLIS)，NCLIS实际上就是国家层面的图书馆理事会。NCLIS的成员有16名，其中有2名(国会图书馆馆长1名，博物馆与图书馆服务研究所(IMLS)院长1名)是当然委员，但他们没有投票权；另外14人由参议
