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1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果浅析行政法的信赖保护原则摘 要:二战后,信赖保护原则作为一项基本原则由德国逐渐发展起来的,后又被日本、我国台湾地区等许多大陆法系国家或地区的行政法所借鉴,现已在大陆法系有关国家和地区得到明确的确认。在英美法系国家虽然没有明确提出信赖保护原则的概念,但也有相类似的制度。如英国的“保护合理期待原则”,即具有信赖保护原则的实质意义。但信赖保护原则在我国行政法学中的研究和运用才刚刚起步,理论上对这一原则鲜有研究,涉及该原则的制度由于缺乏理论的支持而难以完善。本文通过完整
2、系统地介绍行政法中的信赖保护原则,对在我国构建信赖保护原则进行了深入研究。关键词:信赖保护;行政法;保护原则一、信赖保护原则的来源及其概念信赖保护原则来源于民法的诚信原则。它作为现代行政法的重要原则,始于德国“行政法之父”奥拓迈耶之观点,确立于20世纪50年代德国柏林最高行政法院的一次判决。德国行政程序发、租税通则、联邦建设计划法等成文法上都明确规定了信用保护原则。所谓信赖保护原则是指当公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时,行政机关不得随意变动这种行为,如果变动必须补偿对方的信赖损失。二、信赖保护原则存在的必要性1.提高行政
3、效率,节约行政成本。总所周知,“信赖创造财产”。只有在国家保护人民的信赖的前提下,人民才有可能投资、储蓄、消费。行政机关如果做事没有规矩,那么他的行为就不具有可预测性,不值得信赖,就会降低公民参加社会活动,行政活动的积极性,更有甚者,如果公民的合法权益受到这种反复无常的行政行为的侵害,就会造成公民与政府的严重对峙,后果就是增加行政成本,降低了行政效率。2.建立诚信政府的需要。在现代行政过程中,行政理念发生了重大的变化。政府的角色从管理者变成了服务者,服务行政要求政府抛弃治民的观念树立由民做主的观念,将公众置于行政的中心位置上,政府与公民的地位真正地趋于平等,政府将改进服务质量,高效率的为民服务
4、作为其追求和目的。公民与政府形成良好的合作与互动,再也不是原来的管理与被管理的关系。政府要有效的实施行政管理,必须得到公民的配合和支持,而这种配合和支持是建立在对政府充分信赖和尊重的基础上的。3.保护公民合法权益。在信赖保护原则的运用中,政府遵循信赖保护原则的要求,对行政机关行使行政自由裁量权实行和程序控制,使行政相对人的信赖利益得到保护,公共利益和社会成员的个人利益间寻求着一种平衡。在不损害国家利益的前提下尽量的满足社会成员的利益需要,对于改善政府与人民之间的关系,降低政府的执法风险,提升公民的人格尊严,都是一种有益的促进。三、信赖保护原则的运用实例行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和
5、连贯性,从而确立和保护公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖.但在一些商业活动中,有的政府部门发出采药许可证给企业后,因法律、法规、规章制度的修改、废止,或许可发放依据的变更,为了公共利益而随意撤销已生效的许可。导致企业生计难以维持。从立法、行政及司法实践看,行政行为被废止的原因一般包括:法规保留废止权;原行政主体保留废止权;行政相对人未履行授益性行政行为所附加的负担;行政行为所依据的法规或法律事实事后发生变更,若不废止之将危害公益;其他为防止或除去对公益的重大危害的情形。对于超出了行政相对人的预测能力的,应保护行政相对人的合理信赖。在现代国家,无论是权力的行使还是义务的履行,都
6、要求不得损害对方的信赖。根据该原则,经合法性和安定性、公共利益和个人利益的权衡,如果存在值得保护的信赖,行政机关不得撤销违法的行政行为,或者只能在给予合理补偿的前提下才能撤销。四、我国在信赖保护原则施行方面应做的努力。信赖保护原则在世界各国得到了广泛的应用,在我国行政许可法虽然也体现了信赖保护的理念,但是作为一项重要的法律原则,不应仅局限于一部法律之中,应作为行政法的基本原则指导行政立法和实践。(一)在行政法领域行政信赖保护原则应当得到广泛应用信赖保护原则应当适用于行政指导、行政合同等行政领域。比如,一些地方政府指导产业结构调整,行政相对人基于对政府的信赖而接受行政指导,并对预期利益的实现充满
7、信心,由于政府决策失误或信息失真等原因,没有实现预期的决策目标,反而使行政相对人利益受损,基于信赖保护原则的要求,政府应当对行政相对人的损失予以适当补偿。行政许可法对信赖保护原则的规定显然只是中国行政法对行政信赖保护原则的初步接受,这项原则在行政法领域的广泛适应,还需要行政立法上的不断努力。(二)加快制定出台我国的行政程序法行政程序法作为行政法的一项重要补充,主要是规定行政机关实施行政行为的程序的法律。当代许多国家都对行政程序问题进行了深入的研究,并制定了行政程序法。制定并实施行政程序法有利于监督行政机关的行政行为。与行政救济不同的是行政程序属于事前监督和事中监督,能够防患于未然,有利于依法行
8、政的实现(三)建立完善行政行为的撤销与废止制度1.具体行政行为的撤销必须受到限制。一般情况下,对违法的不利具体行政行为,有权机关可随时依法撤销。因为在一般情况下,撤销不利具体行政行为通常不发生相对人既得利益或信赖利益的保护问题。但必须注意的是,即使在这种情况下,信赖保护原则也会发生其独特的作用。更准确地说,基于信赖保护原则,对违法的不利具体行政行为撤销是原则,不撤销是例外。2.具体行政行为的废止应受到限制。在行政法上,行政行为的撤销是针对违法行政行为而言的。而行政行为的废止则是针对合法行政行为而言的,它是指因客观情况的变化,原行政行为不再适应新的情况,有权机关决定终止该行为往后的效力。基于信赖
9、保护原则,行政行为的废止也应受到限制。一般情况下,对合法的不利行政行为,行政机关可以依法裁量是否废止。认真贯彻行政许可法,真正实践行政信赖保护原则,有利于促使行政机关及其执法人员树立诚信意识,建立政府与公民、行政主体与行政相对人和相关人的信任关系,有利于遏制行政许可的随意性,促进政府及其部门破除专断管理,严格依法行政,有利于实现公民对法律和执法的稳定的预期,形成公民和社会对法律和法治的信仰。五、信赖保护原则在我国行政法上适用存在的问题第一、行政许可法中的问题。首先,信赖保护原则的适用范围问题。信赖保护原则作为行政法的一项基本原则,应贯穿于行政权力运行的全过程。其既可适用于具体行政行为,也可适用
10、于抽象行政行为:既可适用于授益行政行为,也可适用于负担行政行为。但目前我国在行政许可法中确立的信赖保护原则只适用于行政许可这一授益行政行为。对于其他各类行政行为是否适用信赖保护原则,尚无明文规定。其次,公共利益的界定问题。依信赖保护原则,对行政相对人的信赖利益是予以存续保护还是财产保护,关键在于对公共利益与信赖利益的衡量。实践中公共利益也常常成为行政主体撤销、废止行政行为的主要原因。虽然公共利益在信赖保护原则的适用中是如此重要,但目前我国对公共利益的内涵与外延至今尚无明文规定。再次,关于违法行政许可。根据德国联邦行政程序法的规定,对违法的授益性行政处分,如果受益人并无主观上的故意或重大过失,并
11、已对该授益行政处分产生值得保护的信赖利益时,行政机关不得撤销该违法的行政处分。可见,信赖保护原则适用于存在违法授益性行政行为的场合时,处理方式以不撤销为原则,即以维持现状为原则,以因公共利益特别需要而个别撤销并予以充分赔偿为例外,以体现特定领域侧重保护私人利益的要求。而我国行政许可法第69条对违法行政许可行为的处理是一般以撤销为原则,不撤销为例外,强调的是无条件的公共利益,如果过于绝对地强调公共利益,必将导致对个人利益的某种藐视。第二、行政补偿中的问题。行政补偿是国家调整公共利益与个人利益、全局利益与局部利益之间关系的一项基本制度,也是与信赖保护原则直接相衔接的重要保障措施。在我国近年来虽已有
12、一些单行法律、法规对行政补偿作了规定,但大多只规定应给予补偿,或“应依法给予补偿”,或给予“相应补偿”,使得在实践中难以操作。可以说从总体上讲,我国的行政补偿制度尚未形成体系。比如行政许可法规定,行政机关撤回或者变更行政许可,给予补偿的前提条件有两个:一是对公民法人或其他组织的财产造成了损失,二是财产损失与撤回或者变更行政许可有着直接的必然的因果关系。但具体到实际中,补偿应如何补.按什么标准补,对什么范围内的损失补,法律并未作明确规定。这些问题的存在.不利于在我国全面贯彻信赖保护原则,保护行政相对人的合法权益,也不利于我国行政法治建设的全面推进,因而需要对其进行深入研究。第三、信赖保护方式问题
13、。我国的行政许可法借鉴国外立法例,吸纳信赖保护理论研究成果,对行政许可相对人采取了实体性保护和财产性保护两种方式,然而缺乏程序性保护。其实行政程序也是行政主体与公民之间联系的纽带,行政程序要求行政主体作出决定时要充分听取行政相对人意见,给予行政相对人陈述、申辩机会,从而保证行政行为的公正透明,增强公民对行政主体的信任。德国、台湾地区等的行政程序法都明确规定了信赖利益的保护方式,这些具体规定成为解决实务的法律依据。十届全国人大常委会已经把行政程序法纳入到总体立法规划之中,有的研究中心和专家学者也已经完成了初步的试拟工作。但也有学者告戒我们:“不要过分乐观地相信立法者和学者驾驭如此复杂立法事件的能
14、力:“不要过分地低估现有行政管理体制排斥行政程序理念的反动力量。”第四、在司法实践中存在的问题。有权利,必有救济。体现信赖保护原则的行政法上的利害关系人的权利,必须要有相应的手段给予保障,当其受到侵害时,通过它实现信赖保护原则的价值。但根据我国的行政诉讼法,人民法院不审查行政行为的合理性问题,因而在落实信赖保护原则方面存在很大的缺陷。行政复议法第1条规定了行政复议法立法目的是为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。虽然此规定可以比较全面地对行政相对人受侵害的信赖利益给予救济,但是力度远不够。可见,由于信赖保护原则方面的实体法
15、先天不足,加之程序法又残缺不全,导致无法形成完善的、能够保护行政相对人合法信赖利益的救济机制。另一方面,在当前我国机关组织体系中,法院易受政府的牵制,行政权强于审判权,且法官的整体素质也有待于提高。当然法官素质的提高不是法官单方面问题,但在目前和以后的司法过程中,适用信赖保护原则都将对法官的法律知识与技巧,职业道德与操守提出更高的要求。六、结论时至今日,无论是大陆法系上的信赖保护原则也好,还是作为英美法系的正当期待原则也罢,对于任何一个法治发达国家而言,都不能缺少一个维护公民非基于法律上的权利而事实上享有的利益的法律原则作为指导。如果要把信赖保护原则从产生到今天的谱系进行概括说明的话,可以说,
16、信赖保护原则是沿着这样一种发展道路在行进:(1)从判决中加以参考的司法理由到成文法的明示规定。(2)从单一的法律行为的适用到兼顾事实行为。(3)从仅仅救济行政处分中的信赖利益到兼容行政规范中的信赖利益:(4)从一般的行政法原则到宪法层次的公法原则。虽然,在某种意义上我们不得不承认,目前我国公法领域里只存在信赖保护,而不存在真正意义上的信赖保护原则,但是随着行政法治的进一步发展和社会利益格局的进一步复杂和多元,相信在不远的将来,信赖保护原则会同诚实信用原则之于民法一样,成为我国行政法的一般法律原则。参考文献:1黄学贤.行政法中的信赖保护原则J.法学,XX,(5).2马怀德.行政法与行政诉讼法M.中国法制出版社,XX.3张兴祥.行政法合理预期保护
