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1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果村规民约的法理性探讨村规民约是为广大农村村民所认可和接受并相互约束与监督的一种乡村治理方式。显而易见，村规民约既然成为农村的治理方式，肯定具有村民民主管理、农村基层组织自治、弥补法律缺失等功能，通过农村农民的自律和自我管理来建立和谐稳定的农村生产、生活秩序，有着法律法规力所不及的效用。另外，村规民约是约定成俗的农村基层自治实践经验的总结，具有典型的地域性和自觉性特征，对习惯以自己的行为方式来处理问题的村民，村规民约通俗易懂、简便易行、快捷而实在。但村规民约是在农
2、村内部积累和形成的“乡土资源”，有着农村“小宪法”的称谓，随着民主法制建设与依法治村的推进，村规民约的有关条款难免存在着法理不通、野蛮粗暴、于法于理于德相悖的状况，从而导致一些优秀的带有浓厚乡土气息的传统文化很难起到引导和形成农村善良风俗的作用。特别在建设法治社会、促使法律意识普遍深入人心的今天，部分村规民约还以其属性和情理片面强调农村农民利益的保护，公然与法律法规相抵触，侵害村民的合法权益，致使村民上访甚至诉讼的案件不断发生，严重影响着农村的和谐、稳定与发展。因此，笔者试图结合村规民约的法理依据，对村规民约的合法性及矫正对策作一浅显的探讨。一、村规民约的法理依据概述村规民约是在农村农民内部自
3、发形成的属于本乡本土共有的一种公共管理制度，它的制定与实施是村民根据有关法律法规和政策、结合本村实际共同议定的并要求全体村民共同遵守的农村行为准则，其内容涉及农村农民管理的方方面面，包括农村社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、人口生育、婚丧嫁娶、农村公共秩序及治安管理等各个方面，它主要依靠村民的内心信念、风俗习惯、邻里言论等来规范和调整村民自身的言行举止，从而维系着村规民约的有序运行。作为一种“乡土资源”的农村“宪法”，村规民约与法律、道德共同起着调整村民关系、管理农村的作用。这种显见“作用”与“隐蔽”功能的发挥，在当今的法治社会，完全可视为是对“法不禁止即为合法”和“法无明文规定即为自由
4、”的诠释，也是村规民约符合农村发展需求或合乎理性、得到法律认可的真正原由。正因为如此，早在农村经济体制改革初期，新修订的宪法就将村委会定性为农村基层自治组织，并授权村委会管理农村相关事务。在1987年的村委会组织法中，正式规定了村委会群众自治、民主自治、依法自治的原则，并将“自治”的内容和“自治”的方式概括为“自我管理、自我教育、自我服务”以及“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。在此前提下，直接规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，由此众多的农村根据自身实际情况不断制定了大量的村规民约，这在一定程度上表明农村管理的客观需要和依法治村的必然要求。为适应“农村自治”的要求，
5、以村委会组织法为核心，相继又出台了土地管理法、土地承包法以及相关司法解释、条例等配套法律法规。但因农村管理的直接性与复杂性，出现了较多的法律空白，对农村出现的很多例外情形都由村规民约起决定作用，而村规民约的相关条款大多存在违法嫌疑，侵犯村民合法权益的现象屡禁不止。针对这种情况，最高人民法院XX年在关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见中指出：“在审理涉及村民自治决议的案件中，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当尊重和维护村民自治决议的效力。村民自治决议违反法律、行政法规，侵害农民合法权益的，要依法予以撤销。”可见，村规民约应在法律法规缺失或空白的情况下作出的决议和决定不
6、违反法律法规，才具有相应的规制效力。村规民约经过坎坷运行十五年后，出现了部分地方的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项存在严重违反法律法规、侵害村民合法权益的情况，因此在XX年新修订的村委会组织法中规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”,并新增加了“村委会所在地的人民政府对村规民约制定和实施过程中应当给予村委会指导、支持和帮助但不得干预依法属于村民自治范围的事项”以及所在地人民政府对村规民约的实施采取“备案”、“监督”、“审查”、“责令改正”
7、等相关条款，从而为村规民约制定和实施提供了法理依据。二、村规民约的合法性剖析村规民约作为农村治理的乡土模式，一直为农村和谐有序的发展发挥着法律所不可替代的作用。但随着改革开放、依法治村工作的层层推进，村规民约与法律法规的冲突逐渐显现出来，当村规民约涉及到某些村民的切身利益时，其合法性就受到严重质疑，村民当然地选择上访或者诉讼来维护自身的权益，村规民约的合法性就提到司法和行政审查上来。笔者从多年来代理村委会民事诉讼的案件来看，村规民约违反法定的情形主要体现在：一是村规民约制定和出台的主体存在瑕疵。根据村委会组织法第二十条规定的“村民会议可以制定和修改村民自治章程，村规民约”，说明村规民约制定的主
8、体是村民会议，是否制定村规民约是选择性而不是强制性规定，之所以将其主体法定为“村民会议”，是由村规民约的本质属性决定的。其原因在于村规民约要求全体村民认可和遵守，而不是只要村、组成员贯彻一下就行。否则，村规民约不产生法律效力。但在部分农村中，村、组领导往往将制定村规民约当作“政治任务”来完成，把党员、村民代表、村组成员召集在一起商量后就算生效。更有甚者，有的村竟然以召开党员会和户长会代替村民会议制定村规民约。二是村规民约制定的程序“走过场”。依据村委会组织法的规定，村民会议应当由本村18周岁以上的村民组成，决定的事项应经过半数以上村民通过或者2/3以上户的代表到会表决。但一些农村往往忽 视到会
9、的村民人数和表决人数甚至不召开村民会议，为图“省事”直接由村、组拟定村规民约，最多在党员和户长会议上宣读后就生效，致使村规民约冠冕堂皇地成为一些村组干部违法乱纪的“挡箭牌”。另外，依据村委会组织法的规定，制定村规民约应报乡、镇人民政府备案，其目的是对一些村规民约中的违法条款能够得到及时纠正。同时，应结合本村居住分散、人员难以集中的情况，采取必要的公示方式，让大多数村民都了解村规民约的相关条款，以便及时听取村民不同的意见或建议。但在部分乡村中，村规民约制定的“备案”、“审查”、“公示”等制度形同虚设。村“两委”怕麻烦，政府工作人员怕多事，既使发现村规民约制定程序严重违反法律规定时，也是熟视无睹，
10、导致村民的知情权、话语权、参与权直接受到侵害。 三是村规民约的内容严重违法。根据村委会组织法第二十条的规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项，不得与宪法、法律法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。国家授权村委会制定村规民约，是发挥村民自我管理、自我教育、自我服务和民主管理、民主监督的作用，以弥补立法不足、立法滞后、立法粗疏的状况，即村规民约应当或者只能在法律空白处作出既符合法律、又合乎理性的规定。但近年来出现了较多的村规民约条款侵害村民合法权益的现象，如“遇有纠纷未经村委会同意，不许上访上告，违者办学习班、罚款等”、“村
11、民出现打架斗殴、违法生育、砍伐林木等情形时，一律给以罚款”、“外嫁或入赘他地不迁出户口，从次月起就不是我村村民，不得享受村民待遇”、“多女无子只准招一个女婿上门，否则不得享有集体经济利益分配权”、“外嫁离异返回我村生活，不论户口是否迁移，都不得享受村民待遇”。凡此种种规定，都直接或间接地侵害着部分村民的合法权益。三、村规民约违法情形的矫正对策导致村规民约违法的原因比较复杂，既有传统道德观念、风俗习惯、村民法律意识淡薄等的影响，也受法律法规缺失和审查监督缺位的制约，致使村规民约在维护和保证村民实现最基本、最普遍的民主过程中，成为法律法规实施的最大障碍。因此，多渠道、多方位、多措并举地对村规民约的
12、违法性进行矫正，促使依法治村工作迈上健康发展的轨道，是依法治国的当务之急。第一、强化农村基层干部和村民的法律知识学习、宣传，确保法律法规和政策在农村的贯彻实施。农村村组干部是农民自己选出并比较信赖的村民，他们对村情民意相对熟悉和了解，日常工作又处于“村民自治”的最前沿，因而村组干部的公正、法律知识、民主意识等素质的高低，在一定程度上左右着自治章程、村规民约以及村民会议决定事项的合法合理程度，但因其对法律法规知识了解和掌握相对较少，法律意识淡薄，要想将村规民约所涉及的内容都纳入法律规制中，却非一朝一日就能完成的事。因此，采取有效措施向村、组干部讲清楚村规民约条款或决定的事项“为什么违法、违反哪一
13、部法、违法的后果是什么”等问题，以督促村组干部加强学习，引导村民自觉配合村组成员管理好本村事务，及时化解农村纠纷。第二、建立健全村规民约合法性的审查监督机制，确保村规民约真正成为法律规制下管理农村的“小宪法”。根据村委会组织法及相关司法解释的规定，制定村规民约应报乡、镇人民政府备案，如果违反法律规定的由乡、镇人民政府责令改正；村民自治决议违反法律法规、侵害村民合法权益的，要依法予以撤销。但在实践中，由于“备案、审查、纠正”机制运行不畅、审查职责不清、纠正程序不明，致使部分违法的村规民约得以“出笼”。为避免村规民约制定上的随意性和内容上的违法性，村委会的上级有关部门可以派出专业人员以指导村民正确
14、行使权利，并对“自治权”行使的过程实施监督，一旦发现村规民约、决定事项有违反法律法规和政策的情形时，给以及时的纠正。第三、总结农村社会实践经验，创新农村立法，充分发挥村规民约在村民自治中的作用。村委会组织法是在广大农村实施“村民自治”的重要法律依据，从总体上已基本适应农村基层自治的需要，但因相关条款过于原则化，缺少必要的具体操作性。因此，应根据建设法治农村、走依法治村之路这一趋势，认真总结农村自治的实践经验，进一步完善村委会组织法，以明确村民自治的具体范围和乡、镇人民政府对村民自治的指导范围及其指导、监督的具体途径、法律效力等。同时，对法律授权村委会制定的村规民约，应规定如果出现借村民自治之名
15、、侵害村民合法权益的现象时应承担的责任及相应的惩罚措施。综上所述，村规民约是“村民自治”的乡土规则，它与法律法规一起共同起着维护农村和谐、稳定、发展的重要作用。但不可否认，村规民约由于受多种因素交叉地、综合地影响，部分村规民约存在着制定主体混乱、程序不规范、内容不合法等情形，致使村规民约的合法性受到严重质疑。因此，应从提高村组干部法律意识、强化上级机关审查监督职能、完善和创新农村立法等方面入手，重视和引导村规民约的制定及实施工作，并不断地总结和完善，才能使村规民约在法律法规的规制下，真正成为农村农民依法自治的“法宝”。 课题份量和难易程度要恰当，博士生能在二年内作出结果，硕士生能在一年内作出结果，特别是对实验条件等要有恰当的估计。
