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1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果剖析农村公共财政：乡镇财政的困境和成因对中西部地区乡镇财政的案例研究编辑。内容摘要：我国中西部地区的地方 财政 遇到了越来越严重的困难。“吃饭财政”和“负债财政”成为普遍的地方财政形态。本文通过对江西和河南一些乡镇财政运作过程的个案研究来探索乡镇财政陷入困境的原因，认为现行财政体制造成的收入上敛以及地方 教育 支出沉重是重要原因之一。文章最后提出了进一步改革乡镇财政的政策建议。关键词： 公共 财政/乡镇财政/地方财政关系进入新世纪以来，中国的地方基层财政问题由于
2、两个方面的原因受到学术界和政策研究界的强烈关注。第一个方面的原因是和中国自上个世纪九十年代以来改革财政体制、建立公共财政的努力联系在一起的。1994年，中国对中央和省的财政体制进行了重大的改革，在全国实行同一的分税制体制。这个改革一方面将税务和财政分开，明确了中央收入和地方收入，另一方面在事权的划分上也更为具体：中央政府主要承担国防、外交、中央统管的基本建设 投资 等全国性公共事务，地方政府则负责本地 行政 管理 、公共安全、基本建设、城市维护和建设、 文化 、教育、卫生等地方性公共事务。不难看出，在事权的划分上这个体制更加符合公共财政原则。从支出方面来看，中央无疑减少了对地方支出的限制，财政
3、支出更加分权了。但是，分 税制改革 仅仅是明确了中央和省的财政关系，那么在省以下，尤其是县乡两级基层财政中分税制改革到底产生了多大的影响呢？从现有的研究来看，对比分税制改革的前后，至少县级财政发生了比较大的变化，县级财政的职能开始从办企业、发展 经济 转移到教育、地方安全等公共品的建设方面来，尽管问题还比较多。但是，乡镇财政作为中国各级财政体制中最为基础的一级，其公共财政建立到了一个什么程度则缺乏实证研究。就已有的文献来看，东部发达地区的公共财政建设情况较好，但是中西部地区则是发生了和公共财政原则相比较为严重的“偏离”，甚至干脆就是“吃饭财政”，且 债务 缠身，陷入困境，根本谈不上公共财政。那
4、么，在中西部地区乡镇财政到底是按照什么原则运行的呢？这是本文要探讨的一个问题。乡镇财政在近年来受到关注的第二个原因和“三农”问题中的农民负担有着密切的关系。现有的研究发现，在中西部地区，造成农民负担屡减不下、越减越重的一个很重要的原因是基层财政体制运行中存在着比较大的缺陷和问题，而这些问题又直接和分税制改革联系在一起。 总结 现有的研究，中西部地区乡镇财政的困难和严重后果已经显得较为突出，但是这其中对于乡镇财政运作机制的实证研究则显得相对缺乏。换句话说，对乡镇财政困境的产生机制的研究还不足够，笼统地将其归因于分税制或者经济转型，都不能切实指中乡镇财政运作中的要害。而只是一般性地讲“中央财政喜气
5、洋样，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”之类的流行 语言 就更难以说明问题的实质，对于理解乡镇财政的实际状况并无实际的帮助。XX年，国务院发展研究中心 农村 部在全国三个县进行了一次全面深入的农村基层财政状况 调查 ，积累了大量这个方面的翔实资料和相关数据。本文就是在这些资料和数据的基础上，对乡镇财政的三个方面：收支结构、运转流程和困境成因进行比较细致的分析和讨论，以求读者在读完本文后，能够对乡镇财政的现状有一个比较清晰而全面的认识。本文分成这样几个部分：第一部分讨论支出和收入，看看乡镇财政的收支结构有哪些特点；接下来展示一个乡镇财政的流程图，这个流程图将显示乡镇政府如
6、何捉襟见肘、拆拆补补地过日子；最后一部分探讨乡镇财政何以会落到这个地步。在分析的过程中，笔者用一个乡的数据和资料做分析的基础，以图简明清晰，必要的时候结合其他乡的 材料 作对比和辅证。一、乡镇财政的收入结构乡镇财政的收入规模在地区间差异极大。在东部沿海地区，一个乡镇的财政收入可达几个亿，而西部地区许多乡镇则只有几十万的水平。笔者调查的几个乡镇财政收入维持在几百万元的水平，代表了中部地区一般的乡镇财政收入水平。在这一部分，通过对乡镇财政收入的分析，我们回答这样的问题：乡镇财政收入以什么部分为主？在过去的10年间这种收入结构有什么变化？乡镇财政的收入组成一般说来，乡镇财政总的收入可以分为三个大的部
7、分，即预算内的财政收入、乡镇统筹收入和部门收费。对于后两个部分，有些地方将其统称为预算外收入，而有些地区则只将收费部分划为预算外收入。下面分别对这三个部分做概念上的解释。预算内的财政收入。这是由乡财政所在县财政局的监督和 指导 下通过正规的 税收 入帐的资金。在一般的情况下，这是乡财政的最主要部分；预算内的财政收入还包括上级返还和补助收入。乡镇统筹资金。这是由乡农经站入帐管理的资金收入，又被称为“五项统筹”。在多数情况下，统筹款是按人头从乡内农民摊派收取的。在许多乡镇，农民的劳务负担也被换算成钱按人头从每个劳动力收取，所以除了统筹资金，乡农经站还有一笔所谓的“民工建勤”收入。部门收费。这是乡镇
8、的各个行政或事业单位在提供服务时的有偿性收费，如土管所向土地开发商收取的服务费；学校向学生收取的杂费等。值得注意的是，这部分收入有些是乡政府可以支配使用的，有些是乡政府不能支配的，由部门收取而部门直接使用，属于列收列支的范畴，如卫生院和学校的收费。那么，这三个部分的比例如何？本文以江西TT县MS镇的情况为例来回答这个问题。XX年MS镇的乡镇收入见表1.从表1可以看出，预算内的财政收入占了接近3/4，这是税的收入，而费的收入超过了1/4.其他几个县的情况也与此接近。由此看来，在不发达地区，乡镇财政的收入主要是以预算内财政收入为主。乡镇财政预算内收入的结构那么预算内财政的收入结构如何？一般而言，乡
9、镇预算内的财政收入主要包括这样三个部分： 农业 税收、 工商 税收和其他收入。农业税收包括农业税、农业特产税、屠宰税和契税，又称“农业四税”。其中，农业税反映粮食产量增长带来的财政收入，而其他三项则反映经济作物、畜牧养殖等产业带来的增长；工商税收又可以分为两部分，一类是与当地非农经济发展密切相关的地方税收，包括企业增值税、营业税和所得税，这类税收直接反映出一个地区私营企业以及个体工商户的繁荣程度以及对财政收入的贡献；另一类是杂税，包括个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、车船使用税和筵席税；最后一大部分是“其他收入”，包括罚没收入、从非预算收入中调入的收入。此处以XX年TT县MS
10、镇为例分析税收结构。从表2可以看出，农业四税比其他三类税费的总和还要多，所以说与主要依赖工商税收的县级财政不同，乡镇财政主要依靠农业四税。这是不发达地区乡镇财政的又一个特点。乡镇财政预算内收入结构的变化这种严重依赖涉农税收的收入结构并非自来如此，而是有一个发展变化的过程。下面仍以TT县MS镇的数据为例，来分析乡镇财政预算内收入10年来的变化情况。图1列出了预算内总财政收入和其四类组成部分在1990XX年11年间的变化情况。图1显示出，明显存在三个不同的阶段：第一阶段是19901993年。这一阶 段 农业 税收 同企业和个体户税种的总量相当，都是乡镇预算内 财政 收入的主要支柱；这一期间总财政收
11、入的增长主要依靠 工商 税收的增长，而农业税收几乎没有变化；第二阶段是19941996年。这一阶段最为明显的特征是农业税收的高速增长。1993年农业四税共34万元，到1996年迅速增加到106万元，净增72万元，增幅达212%；而在同一时期，总财政收入也由75万元增长到146万元，净增71万元，这期间工商税收总额有所下降，而财政收入的增长完全是靠农业税收的增长取得的。 编辑。第三个阶段是1997XX年。这一阶段的明显特征是农业税收的增长重新出现一个平台，企业和个体户税种有一定的增长，但是总的财政收入仍然保持了较高的增长速度。农业税收在第二阶段的增长主要是两个因素造成的。一个是农产品价格在这个阶
12、段有大幅度增长。自1993年到1995年，粮食类的农产品收购价格指数从上升到707，上升了89%，而同期这个乡镇的农业税从万元上升到万元，上升幅度81%，几乎与农产品上涨价格幅度相同。另一个原因是农业特产税和屠宰税的增长速度也很快。在1993到1996年几个年度中，这两种税收分别从2万元和万元增加到万元和万元。农业特产税和屠宰税按照税法规定都是应该据实征收，即按照每个农户的实际 经济 作物产量和生猪出栏头数征收，但是根据这次的 调查 ，这些税收在实际中有些是按人头摊派的。实际上这也是个比较普遍的现象。从当地的文件中可以得到相应的证实：“二是农业特产税、生猪屠宰税和水费存在平均摊派的现象。检查发
13、现，我县仍然有一些乡、村干部迫于税费任务的压力，图省事走捷径，将农业特产税、生猪屠宰税和水费，按 人口 或面积分摊到农户。“这种摊派的现象必然在一定程度上加重农民的负担。所以可以由此判断，在1993到1996年间，乡财政收入的迅速增长完全是自农业四税而来，而农业四税的增长除了农产品收购价格因素的影响外，靠摊派增加的农民负担也是一个重要的财政收入增长因素。如果观察图1的第三阶段，就会发现，在各类税收增长趋缓的情况下，总财政收入还保持高速增长。这是什么原因造成的呢？笔者将在文章的第三部分分析这个问题。二、乡镇财政的支出结构在论证了案例中乡镇财政的收入主要靠农业税收之后，本节考察乡镇财政的支出。应该
14、说，这是考察乡镇作为最基层的一级财政在多大程度上变为 公共 财政的最重要的内容。在本节的分析中，将努力把人员工资支出和公共品提供、公共建设支出区分开来，以考察乡镇财政“公共财政化”的程度如何。乡镇财政的支出乡政府的支出可以分为以下两个部分：预算内的支出部分。预算内支出部分主要是指乡财政所在年初所做的预算内的支出，主要包括乡所辖各部门的工资开支和少量公用经费。乡政府可直接支配的支出部分。除了预算内的支出，乡政府实际上是将所有可支配的资金汇到一起，放在一个“大盘子”使用的。这个大盘子包括乡统筹资金和可支配的部门收费。按照相应的文件规定，统筹资金以及部门收费都有严格规定的支出用途，如乡统筹必须用于乡
15、村两级办学、计划生育、民兵训练、优抚以及乡村道路修建；部门收费必须用于在本部门中的支出，但是卫生和 教育 部门的收费除外。所有这些资金虽然在名义上各有归属，实际上是放到乡政府这个“大盘子”里统一使用的。这也正是搞清楚乡财政运转的最为关键的部分。这两个部分的比例在各县各乡都不太一样，仍以TT县MS镇为例，XX年预算内加上非预算支出共万元，其中，预算内财政支出即发工资的部分为257万元，而乡政府可直接支配的支出即“大盘子”为万元。如此看来，用于“吃饭”的钱占总支出的75%，乡镇财政还有25%的钱可以用来“办事”，还不能算作完完全全的“吃饭财政”。但这只是从帐面划分上算出来的结果，在实际的运作过程中，乡镇财政吃饭的钱根本不够，还必须把一部分“大盘子”里办事的钱用来“吃饭”。乡镇财政支出中“大盘子”的使用现在来看乡政府在实际运作过程中是如何使用这些“大盘子”里的资金的。表3作了一个粗略的分类。乡政府先将可控制的“大盘子”分成两大块，一块用于填补预算内缺口和维持日常运转，另一块用于教育。教育的钱主要用于民办教师工资和校建；在第一块中，因为预算内的开支不够发放工资，所以将万元调入预算内，用于“垫付”预算缺口，以维持预算内的收支平衡；另外，编制外的工作人员的工资以
