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1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果中国电信业发展中政府规制和竞争机制的实证分析与思考论文 关键词:政府规制竞争机制电信产业论文摘要:政府规制和竞争机制作为实现垄断 企业 的生产效率和分配效率的两种方式广泛应用于西方国家的 自然 垄断产业的改革和 发展 中, 中国 电信产业的发展先后经历了完全排斥竞争机制的政府规制的单一制度安排时期,以及与竞争机制并存,并积极培育竞争机制的政府规制的双重制度安排时期。现阶段,中国电信业的发展,既需要“不对称规制”和“互联互通”的政府规制的有效实施,也需要加快基础
2、网络 开放、产权改革和普遍服务基金的建立,以促进有效竞争机制的早日形成。一、弥补垄断低效的两种制度安排:政府规制和竞争机制垄断往往意味着低效,包括生产低效和分配低效。首先,就市场结构而言,垄断的存在使得企业免受竞争压力,如果可接受的利润水平不必达到成本最小化就能实现,那么成本最小化就不是垄断企业的典型行为,这意味着,垄断企业在高于它的理论成本曲线上经营,特别是由于缺乏竞争而导致的技术进步缓慢进一步拉大了现实成本与潜在最小成本的差距,从而产生的低效就是生产低效;其次,垄断企业是市场价格的制定者,拥有较强的市场势力,从而可以制定各式各样的垄断价格,谋取垄断利润。由于价格的提高,使生产者剩余的增加不
3、能弥补消费者剩余的减少而造成的无谓损失,就称为垄断的分配低效,其实质是价格垄断行为在分配过程中产生的福利损失。为了弥补垄断低效,市场 经济 的理论和现实为我们提供了两种切实可行的制度安排:政府规制和竞争机制。正统的政府规制理论源于对市场失灵的回应,垄断作为市场失灵的一种,自然应当纳入政府规制的范围之中。为了防止垄断企业的低效产生,可通过政府规制对企业的价格、投资、收益直接进行干预,并在不让企业得到过多租金(即提高分配效率)的同时,提供激励机制以尽可能地促进生产效率的提高。政府规制理论是伴随着西方自然垄断产业的发展而产生并发展的,但由于现实中的规制机构客观上存在信息劣势和主观上容易被“俘虏”,使
4、得受其规制的企业的绩效并不另人满意,在西方自然垄断产业的改革中,人们纷纷将改革的利器投向了另一种带有“复兴”意味的制度安排竞争机制。市场经济的发展 历史 使人们形成了一个共识:竞争作为一种激励约束机制能使企业自动地实现生产效率和分配效率,即成本最小化和边际成本定价法是竞争企业的典型行为。所以为了防止垄断低效的产生,可在兼顾规模经济和技术进步的情况下,通过适度培育竞争对手或分割原有企业等方式积极引进竞争机制,形成有效竞争的市场格局,通过市场结构的变化达到改变企业市场行为的目的。由此可见,政府规制和竞争机制共同致力于实现垄断企业的效率,二者的关系实质是资源配置的两种方式在垄断产业(尤其是自然垄断产
5、业)中的反映。近几十年来,西方自然垄断产业的改革历程,既伴随着竞争机制优于政府规制的观念发展,也伴随着竞争机制替代政府规制的实践变革。回顾我国的电信产业,从建立到改革到未来的发展也已走过并正在走着一条类似的道路。二、对我国电信产业中的政府规制和竞争机制的实证分析第一阶段(建国之初1993年):政府规制作为电信业唯一的制度安排时期。电信业过去一直被认为具有巨大的规模经济性和沉淀成本性而天然就具有垄断性。建国之初,在计划经济的大背景下,对电信业的建立和经营,政府采取的方式是直接拥有这个企业,限制其他企业进入并实施严格的价格管制,以实现社会福利最大化。电信网的运营和基本网上服务合二为一,由邮电部独家
6、垄断经营。由于严格的进入规制,完全排除了竞争机制存在的可能性,所以这种“一家独大”的局面,实际是“国家强制力彻底否定市场和铲除竞争的结果”(肖立武,XX),其制度安排的典型特点是:全方位的政府规制和完全垄断的市场结构,再加上国有的产权特征和政企合一的治理结构,其实质上更带有行政垄断的色彩,而与西方的经济垄断有所不同。这一时期,电信业服务的宗旨是“为中央和地方政府服务,为国防建设、经济建设、文化建设、社会治安和人民大众的通信服务”。由于电信业处于经济发展链条中基础产业的地位,为了防止垄断的分配低效,效,国家对电话资费实行严格的价格管制,特别是考虑到电信业普遍服务的义务,政府制定了甚至低于成本的价
7、格,并对差额部分给予财政补贴,价格基本上不受供求关系和成本变动的影响,这使得电信业在当时是个不赢利甚至亏损的行业。一方面,严格的价格规制“抹平”甚至“透支”了电信厂商的利润空间,极大地打消了生产者的积极性,造成了生产效率的低下,成本居高不下;另一方面,由于缺乏融资渠道(直到1980年,邮电部的固定资产总额仅为64亿元人民币),电信业难以享受到规模经济带来的效益和成本的降低,二者共同带来了电信服务的短缺,供给严重滞后于需求,巨大的供需缺口加快了电信业以供给为导向的改革。1980年,国家开始放松价格规制,并实施激励机制,实现“以话养话”。在放松价格规制上的措施主要有:(1)1980年6月,国务院特
8、别批准市话企业收取电话初装费,从而使之成为电话资费的重要组成部分之一。(2)1986年,国务院批准各地政府在长话、电报和邮政等业务中收取附加费,作为通信建设资金的重要组成部分(何霞,1996)。此外,邮电部又实施了“收支挂钩、差额包干、超额分成”的激励机制,电信业获得了较大的发展。1992年电信营业额突破了300亿元。价格规制的放松给予了企业较大利润分配空间,极大地提高了生产者的积极性,生产效率得到了提高,但由于价格失去了政府规制的约束,产生了邮电部门的垄断定价行为。如北京电话初装费由80年代的200元上升到1996年的5000元,移动电话的价格曾高达万元(黄海波,XX)。过高的价格使许多的潜
9、在需求难以转化为有效需求,有效需求的不足抑制了市场规模的扩在,而追求规模经济势必意味着生产规模的扩大,投资扩张的资金缺口面对不足的市场需求,只能迫使现有的客户承担,这无疑又导致了价格的上升。这一时期,垄断定价行为不仅使消费者承担了过高的价格,也造成了极大的福利损失。回顾建国以来的这一段电信业的发展历程,在完全垄断的市场结构下,政府先后陷入了这样一种两难:基于实现分配效率而实行严格价格规制导致生产低效和供给不足;基于实现生产效率而实行放松价格规制,又导致了分配低效和有效需求的不足,在分配效率和生产效率的权衡,也即减少租金和提供激励的权衡问题上,政府规制遇到了严峻的考验。第二阶段(1993年以后)
10、以竞争机制为主导,竞争机制和政府规制并存的双重制度安排时期。按照Vogel(1996)的观点,垄断企业的低效率造成了政府目标和政府能力的差距,并且这种目标和能力的差距形成了政府进行规制改革的动力。中国电信业几十年的发展表明,单纯依靠政府规制来实现企业的生产效率和分配效率,效果并不理想,特别是在经济整体迅速发展的上升时期,电信业日益成为经济发展的“瓶颈”,要解决这个难题需要另一种新的方式竞争机制的引导。实践证明,在当时中国的电信业引入竞争机制是具备了充分的客观条件的:一方面,微 电子 技术使信息的传送可通过光缆完成,也可通过电磁频率传播,大大降低了电话网络中存在的规模经济,更重要的是降低了电话服
11、务的平均成本,进而减少了规模经济相对于管理效率、技术能力及服务质量的重要性,这就大大弱化了电信产业的自然垄断性,为竞争机制的引入客观上扫清了障碍;另一方面,当时源于放松价格规制带来的巨额垄断利润,吸引了大量的潜在进入者,客观上构成了竞争机制的潜在供给。有鉴于此,中国政府在这一段时期,逐步放松了进入规制,具体如下:(1)1993年,国务院发布了有关规定,允许邮电部向其他国内公司颁发经营许可证,使之得以向公众提供无线寻呼以及国内VAST通信等某些基本电信业务。(2)1993年12月,国务院最终同意,由邮电部、电子部和铁道部共同组建中国联合通信有限公司,标志着中国电信产业完全垄断的市场格局被打破了。
12、尽管有资料显示“中国联通”与“中国电信”在市场支配力方面存在明显的力量不对称,“联通”的市场的影响力仅为2%。但由于联通的进入而产生的初步竞争,不仅使移动电话入网费及移动电话的价格均大幅度下降,而且大大缩短了电话待装时间,服务水平得到了较大的改进。这进一步证实了:竞争是提高电信产业效率,为广大消费者提供更多优质低价、快捷便利的讯息产品和服务的最好途径。在初步尝试到竞争带来的绩效改善的成果后,中国电信业于1998年之后陆续实行了一系列的大规模改革。(1)1998年3月11日,全国人大第一次会议通过了决议,在邮电部、电子 工业 部的基础上组建信息产业部,作为电信业的新的规制机构,彻底改变原邮电部经
13、营者、规制者于一体的规制体制,为创建电信企业公平竞争的市场环境提供了初步的条件;(2)1999年2月,中国电信进行分割,原中国电信的卫星传输、无线寻呼和移动通信业务被整体剥离出来;(3)1999年10月之后网通、吉通先后获得提供IP电话业务的正式许可证,名正言顺地成为中国的电信运营商。回首近十年的改革,伴随着政府进入规制的放松而带来的竞争机制的引入,我国电信业获得了前所未有的快速发展时机,一系列改革之后,是有效竞争机制的有望形成。在电信业的发展上,竞争机制无疑是一付比政府规制更好的良药。然而先进的机制必然要经过引入、建立、稳固之后方可自动运行,否则难逃被旧有机制重新征服的风险。同理,竞争机制的
14、引入并不意味着政府规制的立即退出,相反,在有效竞争机制的格局形成并稳固之前,如何创造和促成这一机制的建立实际上构成了这一时期政府规制的主要内容。所以有理由认为,竞争机制与政府规制之间并非简单的替代关系,尽管完全替代作为一种趋势预见,有其一定的合理性,但是至少在完全替代之前的相当长的一段时期内,二者相互补充、相互配合的关系不容忽视。对于电信业而言,“在位优势”和“网络的外部性”决定了在培育后进者的竞争实力,以形成有效竞争的市场格局之前,政府规制至少应包括“不对称规制”和促进“互联互通”两方面内容。 所谓“在位优势”是指:既有 企业 由于经过多年经营已建立了庞大的通信 网络 ,拥有相当大的规模 经
15、济 ,特别是在生产经营管理方面,由于“学习曲线效应”,相对于后进者而言,都处于一定的优势地位;此外,顾客惯性(即习惯于在原有网络消费)以及转换成本(即消费者从原电信运营商向新的运营商转换时所发生的诸如需通知有关人士新的号码以及改号所带来的麻烦等成本)作为特有的进入壁垒为原有企业提供了竞争优势。因此,为了使后进企业迅速壮大,足以对在位者形成威胁,不能完全依靠市场力量,而需要政府实施“不对称规制”,对后进者实施“进入帮助”。为此,信息产业部对联通公司先后实施了一系列的优惠政策,具体如下:(1)实行非对称的资费政策,对 中国 电信和中国移动采取严格的价格规制,而对联通公司则允许同类业务比前者降低10
16、%,以期利用优惠的价格为联通公司吸引一定的客户,扩大市场份额;(2)通过无偿的资产兼并,壮大联通公司的资金实力,1999年之后,先后将从中国电信分割出来的寻呼业务实体国信公司,以及实力雄厚的铁路通信资产无偿划拨给联通公司,迅速改变了联通、电信、移动之间的资金差距;(3)获准联通公司拥有第三代手机CDMA移动网络的经营权。上述一系列“不对称规制”的实施,使联通公司一跃成为现阶段中国电信市场中唯一能够提供全套电信业务的重量级公司,至此,中国电信、中国移动、中国联通的竞争步入正轨。除了对后进者实施“不对称规制”外,由于网络的外部性,政府也应强制各网络运营商实行网络的“互联互通”并对“网间结算资费”实行规制。网络外部性源于以下事实:用户评估一个网络的优势很大程度上依赖于网络上用户数目的多少(RobertaCapello,1995),即一个网络上的用户越多就越吸引新的用户加入这个网络,而新用户的进入又使原来的用户在不用增加付费的情况下,增加了可连接性。
