第七章-公共政策执行

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1、第七章 公共政策执行,主讲：王玉伟 电话：15079260723,政策执行问题的缘起,在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，人们片面认为正确地制定政策乃是解决政策问题的关键。,随着20世纪60年代由约翰逊政府所发起的“向贫困宣战”、“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果？这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。,3,“伟大社会”施政纲领，把大规模赤字财政作为经常性政策，以降低失业率、促进经济增长和减少贫困。在这一

2、时期，美国经济高度繁荣，但也经历了五次经济危机。每当经济危机发生，政府便动用赤字财政、适度通货膨胀等反危机手段，减轻危机的破坏程度，避免企业大量倒闭，控制失业率，稳定社会秩序。这些手段虽然有效，却造成了巨大的财政赤字、高额国债和严重的通货膨胀。,20世纪70、80年代，美国学术界最先对忽视政策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开山鼻祖普里斯曼(T.L.Pressman )和威尔达夫斯基(A.Wildavsky)等人的倡议下，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”(Implementation Movement)。,4,就我们国内的情况而言，在

3、改革开放以前的很长一段时期，很少有人将公共政策作为一门科学加以专门研究，政府政策过程中的问题更多地出在政策制定环节；改革开放以后，我国的政策科学得到了较快发展，政府政策过程中的问题相对更多地出现在政策执行环节。因此自20世纪80年代中后期以来，对政策执行问题的研究开始受到越来越多的学者和实际工作者的关注。,5,美国政策学家艾利森认为：在实现政策目标的过程中，方案拟定的作用只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。,切实执行,重在落实,提高执行力,认真贯彻,政 策,一、公共政策执行的内涵 公共政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监测等各种行

4、动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。,第一节 公共政策执行概述,二、公共政策执行的意义,01,02,03,04,制定政策的目的和归宿,决定着政策方案能否实现，以及实现的程度和范围,检验政策正确与否的唯一标准,政策过程的中介环节,政策资源,政策对象,政策执行机构,政策执行人员,政策方案,第二节 公共政策执行的影响因素,一、政策方案的影响,二、政策执行机构的影响,组织机构的层级和幅度,组织内部的权力结构和体制,组织内部的凝聚力,三、政策执行人员的影响,您更欣赏谁？,谷子地,天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。 （明）张居正：陈六事疏,政策对象的利益

5、取向,政策对象的受教育程度,政策对象的群体力量,A,B,C,四、政策对象的影响,五、政策资源的影响,1,2,3,4,5,小案例：地方政府债务问题 据2012年4月统计，我国地方债务总余额在10万亿元以上，约相当于2012年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。造成这种困境的原因之一就是上级政府制定政策时没有考虑下级政府的政策执行资源状况。上级政府继续给下级政府下达很多指标，如扶贫计划、基础教育计划、环保计划、计划生育指标等，但同时上级机关却没有相应的足够的资

6、源配给，在这种情况下，上级的很多政策就得不到有效的实施。,案例：义务教育政策执行的影响因素,（一）积极因素： 党和政府的支持 政策本身的正确、合理、具体、稳定 社会各界和社会舆论的关心和声援 广大群众的拥护 执行机构与有关部门的团结合作等 （二）消极因素 财力物力资源不足（资源） 中小学生辍学严重（对象） 中小学教师严重外流（执行者） 中小学乱收费现象严重（执行机构）,一、研究取向 二、基本理论 三、执行模型,第三节 公共政策执行的研究取向与理论模型,“自上而下”的研究取向（top-down） “自下而上”的研究取向（bottom-up）,一、研究取向,1.“自上而下”的研究取向,自上而下的分

7、析方法把中央政府的高层决策作为研究的出发点，认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；同时强调层级节制的指挥命令关系。,20,据说，美军1910年的一次部队的命令传递是这样的： 营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷彗星将可能在这个地区看到，这种彗星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象，如果下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。 值班军官对连长：根据营长的命令，明晚8点哈雷彗星将在操场上空出现，如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象将在那里出现。,21,连

8、长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷彗星将身穿野战服在礼堂中出现，如果操场上下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔76年才会出现一次！ 排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这是每隔76年才有的事，如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。 班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的76岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战服，开着他那“彗星“牌汽车，经过操场前往礼堂。,22,对该途径的批评：,（1）它要求的所谓完美的必要条件很难具备。 （2）它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者。进一步地，“自上而下”的分析方法倾向于对行政执行机构的自由裁量权持否定看法。

9、 （3）更适用于传统官僚制下的科层式结构。,23,2.“自下而上”的研究取向,自下而上的研究可以从自上而下的对立面来理解，它不是从上层政治出发来研究政策的执行过程，而是以组织中的个人作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。 （1）基层官员的权力观：充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。 （2）执行结构研究：政策执行需要众多组织和行动者的共同协作。,24,对该途径的批评：,（1）它过分强调了基层官员的自由裁量权。 （2）只适合于分权的政治环境。 （3）它对自上而下的研究取向的批评有失公允。,25,两种研究途径的区别,（1）最初的焦点 （2）主要行动者的认定 （3）评估标准

10、 （4）整体焦点,26,二、基本理论,1.行动理论 2.组织理论 3.博弈理论,行动学派强调政策：行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以较为顺利地实现政策目标，行动是政策执行的关键。,组织是政策执行的关键，没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。,政策执行是一个政治上讨价还价的过程，在政治交易的情况下，公共政策目标与方案的重要性和可行性都要大打折扣。,27,政策实施中的有选择性表明，政策执行既与执行者的能动性有关，也与基于利益的选择有关；政策执行的有组织性表明，政策实施必须有专门的组织来负责，政策执行必须是有序地来进行；政策执行的

11、行动性表明，政策实施是将政策规范运用于实践的过程，也是一个精心操作的过程。,28,三、执行模型,1.史密斯的政策执行过程模型 2.范米特和范霍恩的政策执行系统模型 3.麦克拉夫林的政策执行互适模型 4.雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型 5.萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型 6.爱德华的政策执行模型 7.高金的府际政策执行沟通模型 8.萨巴蒂尔的政策支持联盟框架,29,史密斯的过程模型,政 策 制 定 过 程,执行机构,目标群体,理想化的政策,环境因素,紧张,处理,建制,反馈,政策,政策执行过程系统模型（范米特与范霍恩）,政策,标准与目标,资源,组织沟通,强制力,政治条件,经济与社会条件

12、,执行机构属性,执行者属性,执行绩效,互适模型（麦克拉夫林模型）,循环模型（赖因和拉宾诺维茨）,拟定纲领,分配资源,执行原则 合法原则 理性官僚原则 共识原则,监督过程,环 境 条 件 1. 目标显著性 2. 程序复杂性 3. 可利用资源的性质与层次,综合模式（萨巴蒂尔和马兹曼尼安）,爱德华的政策执行模型,交流与沟通,官僚组织机构,资源,执行者偏好,政策执行,府际政策执行沟通模式,地方政府能力 地方政府输出 的决定,联邦政府的诱导和约束,地方政府的诱导和约束,自变量,中介变量,反馈,地方政府政策执行,因变量,反馈,萨尔蒂尔的政策支持联盟框架,第四节 公共政策执行过程,一、公共政策执行过程 三个

13、阶段： 一是执行的准备阶段； 二是公共政策的实施阶段； 三是执行的总结阶段。,公共政策执行的过程,1.公共政策执行的准备阶段 （1）加强政策认知 （2）制定执行计划 （3）做好组织准备 （4）进行物质准备 （5）注意制度配套,政策内涵,政策执行目标示意图,论证和判断政策执行的阻力和动力,了解利益相关者的潜在损益 了解利益相关者的可能的行为选择 利益相关者发生行为偏离所需的条件 预测利益相关者在政策执行中的动力和阻力的大小,政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。 （1）政策宣传 （2）政策试验 （3）政策全面推广 （4）指挥、协调、监控,2.

14、公共政策执行的实施阶段,政 策 宣 传,政 策 分 解,物 质 准 备,政 策 实 验,全 面 实 施,协 调 与 监 控,政 策 输 入,效果输出,评估反馈,政策执行基本手段,行政手段,法律手段,经济手段,思想教育手段,组 织 准 备,解读政策方案,明确政策目标 熟悉政策方案 收集和掌握相关信息 把握政策核心实质 明确政策目标指向的利益格局 掌握政策的内在机制 了解政策所处地位及相互关系,政策 内容,政策 前景,政策 难度,政策 实验,政策 经验,政策 步聚,公共政策 执行宣传,公共政策执行中的宣传,积极支持政策实施者,赞同政策实施者,反对及抵制政策者,政策态度随大流者,促进态度 向积极方

15、向转变,消除反对情绪、向随大 流方向转化,保护和维 持积极性,公共政策执行中的客体层次和宣传工作重点,政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料，同时也为制定新政策做好准备。 政策执行总结包括两个环节： （1）政策执行绩效评估 （2）政策执行再决策,3.公共政策执行的总结阶段,例：全面推广家电下乡政策是如何出台和执行的？,1.政策执行的准备阶段 为顺利推进家电下乡工作，以财政部牵头成立了家电下乡部际联席会议制度，商务部、工业和信息化部、中宣部等11个部门参加；工商、质检、公安等部门已经出台了促进家电下乡政策实施的具体措施；同时，要加大宣传力度，通过报纸

16、、广播、电视等多种形式进行广泛宣传，做到让农民家喻户晓，把这项惠农强农、扩大内需、拉动生产的政策落实好。,2.政策执行的实施阶段 为了贯彻落实国务院关于促进家电下乡的指示精神，财政部、商务部在反复调查研究的基础上，提出了财政补贴促进家电下乡的政策思路。为稳妥推进，自2007年12月起在山东、河南、四川、青岛三省一市进行了家电下乡试点，对彩电、冰箱（含冰柜）、手机三大类产品给予产品销售价格13%的财政资金直补。试点取得了显著成效，农民得实惠、企业得市场、政府得民心。 在总结试点经验的基础上，财政部、商务部研究认为，有必要加快推进家电下乡，经国务院批准，在试点的三省一市继续实施的同时，将家电销售及售后服务网络相对完善、地方积极性较高的内蒙古、辽宁、大连、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广西