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1、深圳市地下管线的规划建设与管理探讨刘应明（深圳市城市规划城市研究院，深圳 518031） 摘 要：本文系统介绍了深圳市地下管 线规划、建 设和管理的现状，针对现状存在的问题进行了原因分析，并提出了相 应的对策。关键词：地下管线；规划；建设；管理；对策 ；深圳市Title Discussion on the Planning and the Development and the Management of City Underground Piping Network in ShenZhenAuthor Liu Ying Ming (Urban Planning& Designing Inst
2、itute of ShenZhen, 518031, China)Abstract The article systematically introduces present condition of the planning and the development and the management of city underground piping network in ShenZhen. It also analyses the reasons of the problem of the present condition and puts forward the correspon
3、ding solutions.Keywords city underground piping network；planning；development；management； solution；ShenZhen0 前言地下管线是城市基础设施的重要组成部分，是城市规划、建设、管理的重要基础信息。对于深圳市来说，地下管线主要包括给水、污水、雨水、燃气、通信、电力等几大类，它就像人体内的“ 神经”和“血管”，日夜担负着传递信息和输送能量的工作，是城市赖以生存和发展的物质基础，是城市的“生命线”。面对城市建设的飞速发展，地下管 线的重要性日益呈现，地下管线 是城市经济发展的保障；是维系城市地上地下空
4、间、保证城市整体运行的基础设施。因此，规划、建设和管理好地下管线是未来充分利用地下空间的重要的基础工作，是 现代化城市可持续发展和有效应对突发灾害的保证。下面笔者就深圳市地下管线规划、建 设和管理现状及对策提出一些浅显的认识，与专业同行及相关人员一起研究和探讨。1 现状及存在问题1.1. 规划方面根据深圳市城市规划条例，城市 规划编制分为全市总体规划、次区域 规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段。各个阶段基本都包含了市政专业规划的内容，但该内容往往不能满足实际管理的需要，因此出现了单独的编制的市政专项规划。19882004 年由规划部门组织编制的市政专项规划项目共 113 项（其中包括市
5、政专题研究项目 27 项），另外市政相关部 门也组织编制不少的部门发展规划或市政专项规划。现状主要存在以下几个 问题：（1）体系不完整尚未形成一个完整的、层次清晰的市政规划体系。市政专项规划、综合规划中市政部分及部门发展规划各自所要解决的重点问题没有明确，导致重复工作量 较大。有些往往又相互矛盾，反而造成规划实施的依据不明确，造成规划效力低下。（2）缺乏协调体制各市政专项规划与城市用地规划脱节，市政设施用地难以落实。不同 专业的市政规划彼此之间缺乏协调，同时单 一专业的市政规划内部也缺乏协调。（3）技术规定不完善现行规范或条例仅对总体规划和法定图则的市政专业规划的编制深度与技术规定做了有统一规
6、定。市政专项规 划的编制深度及技术规定基本为空白。（4）法定地位不足现行的市政专项规划基本为技术文件，其法律地位不高，尤其是未明确其强制性内容，也是导致市政专项规划的 实施情况不理想重要原因之一。1.2 建设方面随着深圳市城市建设的快速发展，深圳市地下管线的长度也逐年增多，至 2004年底，全市道路总长 3142 公里，建成的地下管线总长为 15384 公里，这 相当于近 8条珠江连在一起。其中 DN80 以上的给水管道 4350 公里，市政排水管渠 6222 公里，燃气管道 835 公里，电力电缆 沟 1716 公里，通信管程长 2261 公里（通信管孔为 37446孔公里）。现状主要存在以
7、下几个 问题：（1）建设计划不统一各类地下管线分属不同部门管理,使建设发展计划不能同步进行，各个 单位地下各种管线的陈旧、事故、新建、改建、 维护等建设项目自行建设，造成重复开挖，“ 拉链式”道路不断出 现，严重影响城市交通和广大市民的日常生活，损害城市形象。特别是随着通信、网络、视频服务业务的发展，各通信运营企业对地下信息管网的需求逐年增多，一些单位在自有光缆资 源难以满足需求的情况下，纷纷提出建 设独立运营的光缆网络，致使信息管网重复建 设十分突出。资源市场的重复建设，不但不利于光缆资源的综合开发和利用，而且使城市地下有限的资源，难以发挥出综 合效益。（2）部分管道已老化如由于技术发展原因
8、，早期所使用的供水管材多为镀锌钢管及灰口铸铁管， 该种类型的管材埋地后较易腐蚀， 导致管道在使用数年后出现严重老化现象。另外加之施工质量问题，也是导致地下管道老化的又一个重要因素（3）部分系统不完善以污水管网为例，目前特区内 污水管网覆盖率虽然达到了 85，但是由于 错接乱排现象严重、管径偏小、城中村污水管网不健全等客观原因，污水收集率偏低，从而导致污水处理率仍不到 70；特区外污水管网覆盖率普遍偏低，污水收集系 统极不完善；虽然新建小区要求完全按照雨污分流制建设污水管网，但是由于市政 污水管网不健全，雨污混流现象严重；由于 污水收集率不高，污水处理厂处理量 长期达不到设计规模。2004 年，
9、滨河污水处理厂设计规模为 30 万 m3/d，实际收集 处理污水量为 20.3 万 m3/d；罗芳污水处理厂设计规模为 35 万 m3/d，实际收集处理 污水量为 22万 m3/d；横岗污水处理厂设计规模为 10 万m3/d，实际收集处理污水量为 5 万 m3/d。污水处理厂多年未满负荷运行，影响到 污水处理厂处理效益的发挥。1.3 管理方面深圳市是新兴发展城市，其建 设时间仅有二十多年，总体而言对地下管 线的管理相对国内其他城市要先进些，但随着地下管线长度的不断增加，其管理工作越来越困难。现状主要存在以下问题 ：（1）失修失养情况比较严重早期建设的各类管道，质量标 准普遍偏低，老化、锈蚀、破
10、碎、内壁结垢等现象严重，由于不能得到及时的维护 保养， 给市民生产和生活造成诸多不便。以供水 为例，2005 年特区内管网漏损率 7.96%，特区外不完全统计约 14%，全市漏失量高达 1.0亿 m3 以上，相当于 3 个深圳水库的库容。（2）缺乏协调管理地下管线在管理上由于投资主体不一样，再加上利益驱动，形成各自为政，缺乏协调配合。目前，地下管线基本上都由产权单位投资建设，并按不同行业 加以管理，相互之间缺乏协调配合，很难做到 统一的规划、建设和管理。（3）信息化管理水平低虽然深圳市规划国土信息中心负责全市的地下市政管线的信息化管理，但其主要任务是电子地形和地籍资料的管理， 对市政管线信息化
11、还不够重视，市政管 线的信息化更新较慢，未能实现动态 管理。同 时由于缺乏相关市政专业技术人员管理和校核，造成部分市政管线的准确位置及不同管线间的相互关系等资料仍不完善。管 线资料逐步失去了现实性，信息老化、资料不全、不准，难以为地下开挖动 工提供有效服务。2 原因分析2.1 重视程度不够在城市建设中，长期以来因历 史和现实多种因素的影响，存在重地上、轻地下、重审批、轻监管、重建设、轻养 护的倾向，对隐蔽工程的地下管线的规划与建设中，上述意识更加突出，实施过程中管 线经常打架，临时变更设计，新老管线叠加，潜在诸多事故隐患。2.2 协调机制尚未建立地下管网的规划、建设与管理涉及到建设局、规划局、
12、城建档案馆、 测绘院、公安交通管理部门、路政等管理部 门以及水务、 电力、通信、消防等主管局， 还有煤气公司、电信、移动、联通、网通、铁通等各管线专业公司等，是一项综合性很 强的工作。这就迫切要求形成一套协作统一、相互配合的协调机制。但现在这种协调 机制至今还没有完全建立。2.3 信息平台不完善随着计算机技术的发展，建立网 络化、系统化、信息化管理平台是完全可行和必要的。建立规划信息系统管理平台，重点是加强地下管网的动态跟踪、规 划的实施监控、规划管理的反馈与调控。同时这个平台也能够对各种规划进行一定程度上的协调和校正。由于现状信息系统管理平台没有建立，在一定程度上也影响了地下管线实施建设的效
13、率。2.4 缺乏行业指导地下管线的规划、建设和管理是一个涉及部门多、工作面广、技术 复杂的系统工程。不管是市政专项规划编制，还是地下管线普查和信息化管理，现状尚无 统一的技术规范。由于缺乏有效的行业 指导，造成 规划编制深度不统一，规划标准不一致，地下管线信息系统的技术标准、数据格式、软件平台等不标准、不统一，信息无法共享，无法发挥积极作用，效果欠佳。3 解决问题的有效途径3.1 改变观念，重视地下建设地下各种管网是城市基础设施的重要组成部分，它同地上基础设施一 样，是支撑城市和确保城市正常运转的有效载体，二者相辅相成，不可偏废。政府必须坚持科学全面的发展观和可持续发展的原则，按照国家的最新要
14、求，在严格控制 “形象工程”、“政绩工程”的基础上，切实加大对城市地下管线的投资力度，使城市地上、地下基础设施统筹、协调、同步发展，发挥 最佳的合力效能。3.2 理顺关系，建立协调机制建立部门协调机制，强化政府在城市地下管线问题上的综合、协调 能力，以着力解决目前各平行职能部门条块管理所无法进行系统优化、综合协调的行政 难点。将市政专项规划纳入城市规划体系之中，并加强其编制力度。制定各具针对 性的政策原则和管理措施。要加强地下管 线的统一施工，打破各专业技术界限、各单位界限，依据地下资源共享的原则和工程投招标方面的法规，进行统一招投标，统一施工。3.3 制定标准，完善信息平台制定市政专项规划的
15、编制技术规定，编制地下管线普查、地下管线 信息系统建设、漏水检测及防腐检测等技 术规范。 为地下管线的建设提供一个动态的信息平台。4 具体对策4.1 规划方面（1）完善市政规划体系在原来只要求编制市政专项总体规划的基础上，增加市政专项分区 规划和市政专项详细规划两个阶段，形成 “全市分区片区”完整的市政专项规划体系。全市确定的 11 个分区（组团）应编制市政专项分区规划。市政专项详细规划可在市政 规划出现真空的地区或需要重点开发或改造的地区进行选择编制，以填补和 强化这些地区的市政规划指导工作。（2）制定编制技术规范制定市政专项规划的编制办法，完善综合规划中的市政部分的编制办法。明确各类规划的
16、编制重点。城市综 合规划中市政部分的研究重点是市政设施布局和用地。市政专项规划的研究重点是市政管网系统及其它技术问题。部门发展规 划是一个综合性的规划，主要解决部门近期 发展问题，涉及到市场、资金、组织、人员 等方面内容，但技术问题不是其编制重点。（3）建立规划协调平台建立协作统一、相互配合的部 门协调机制。为了更好地与城市用地 规划结合，市政专项规划应由规划局单独组织编制或由规划局与专业主管部门共同组织编制， 实现统一规划。同时成立技术协调 机构， 对全市的市政规划项目进行综合协调，并 对各类市政规划提供技术审查意见。（4）提高市政专项规划地位建议在深圳市城市规划条例下一步修订中，增加市政专项规划部分的 规定内容，并单独成章节。市政专项规划中关于市政基础设施布局和用地等内容， 应作为强制性要求，具有法律效力，落实到相应层次的城市规划中，未经市规划委 员会同意不得调整。而其市政管网系统内容作 为内部技术文件，为市政管网建设施工提供依据和指导。4.2 建设方面（1）重视管线综合设计在进行管线综合设计时，要对 城市地下管网
