行政学第八章第四章

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1、第四章 行 政 组 织,关键词： 行政组织 行政组织结构 编制管理 本章重点： 政府行政组织的结构和改革，以及针对中国国情，进行组织改革分析。,第一节 行政组织概述,一、行政组织的基本概念： 组织是人们为实现共同目标，有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。 （一）组织的共同特性 1、组织是为了实现某种目标有意识地建立起来的； 2、组织是人们相互协作的表现； 3、这种协作建立在工作分配或分工的基础上； 4、组织有一定的结构和活动方式；,（二）行政组织的含义： 广义：泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织机构，既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门中的履行行政职能的

2、组织，同时还包括政府部门以外的企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。 狭义：指为执行国家的行政管理事务所构成的有系统的组织机构，即依照国家宪法和法律的规定，在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称，即政府机构。 【行政组织】是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。,（1）政治性,1.阶级性 ：国家行政组织的本质特征,2.决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来,（2）社会性,1.服务性 首先为执行宪法和法律服务； 其次为一定社会公众的利益提供条件或保障,2.管理性 制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调,行政组织的特点：,（3）权威性,1

3、.约束性 以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；,2.强制性 政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒；,（4）法制性,1.行政组织本身的法制性 组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序,2.行政组织管理社会公共事务的法制性 包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力,（5）系统性,1.结构性 以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职,2.有序性 通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系,（6）发展性,1.动态性 社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整,2.适应性 通过组织调整，与社会生活相互适应,（三）行政组织的构成要素,（1）组织成员 （2）物质因素

4、 （3）职能目标 （4）机构设置,（5）职位设置 （6）权责划分 （7）法制规范 （8）技术信息,（四）构建行政组织的基本原则,（1）完整统一原则 （2）分权管理原则 （3）依法设置原则 （4）精简高效原则 （5）权责一致原则 （6）管理幅度与管理层次适度原则 （7）民主参与原则 （8）稳定性与适应性相结合原则,案例：小王的困境 用行政组织的相关理论分析小王的处境，并分析该 组织可能遇到的问题及解决办法。,小王是刚刚毕业的大学生，通过国家公务员考试进入了某机关。初进单位他就感到有些不适应，原因是每到午饭后，同事们就关在办公室里打扑克，有时科室之间还会相互串门，好不热闹。而小王恰恰不爱打扑克，很

5、长一段时间，他都无法融入“扑克” 队伍中面对这种局面，小王感到很苦恼。,Tips：行政组织和相关概念的异同,1、行政组织与公共组织： 公共组织是为提高公共利益、服务大众，行使行政权力达成公众目的的公民组织。（不以营利为目的） 行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力、管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是政府机关。,2.行政机关和行政机构,（1）.两者不存在本质上的区别,（2）.行政机构 侧重编制、预算和组织结构 行政机关 侧重主体 、职权和法规,3.行政组织的产生与效力,（1）、产生的依据,1、宪法：宪法是行政组织产生与成立的基础,2、法律

6、 ：一般为国家的行政组织法,（1）在法律中明确规定行政组织的设置；,（2）先由政府行使创议权，再由法律认可；,3、行政裁量权：,（1）政府根据法律授权自行设立某些机构,（2）政府根据法定职权设立某些机构,（2）、行政组织的效力：合法性,1、立法机关： 议会制国家，由议会、人民代表大会等国家权力机关设立行政组织,2、内阁： 内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立 法机关认可，如英国、德国等,3、折中制 ：立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力,（3）、行政组织成立的法定程序,1、由政府或立法机关提出创议案，说明设立机构的法律依 据和现实原因,2、由批准机关审议其合法性，决定设置与否

7、,3、由批准机关以法定方式向社会公布，并赋予其公共权力,二、行政组织的类型,1.作为子系统的行政机构类型 （一）领导决策机构 （二）职能机构 （三）辅助机构 （四）咨询机构 （五）派出机构,2、领导类型： 首长制：一长制、独任制或单一首长制。它是公共行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的组织体制，如美国的总统制。（优缺点？） 委员会制：合议制、民主制，是指公共行政组织法定最高决策权由两个以上的人组成的集体共同掌握的组织体制，如瑞士。（优缺点？） 混合制：委员首长并立制，是指行政组织的事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长个人决定的一种行政组织体制。 3、权力体系类型：集权制、

8、分权制。 4、结构类型：层级制、职能制。,三、行政组织的结构框架,（一）管理层次与管理幅度 管理幅度是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。 管理层次指一个组织系统内部划分为多少等级，从最高领导层起一起到最低的操作层。 管理层次与控制幅度在组织结构中呈反比关系。,（二）几种典型的组织结构形式 （1）直线结构形式 （2）参谋结构（职能）结构形式 （3）直线参谋（职能）结构形式 （4）矩阵结构形式,管理层次和控制幅度的关系,在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；,组织结构形式：,（1）、直线集权制 金字塔型等级结构，组织中各职位垂直直线排列，各级主管对所属一切问题负责

9、；,（2）、直线参谋制 在直线集权制的基础上，建立与行政首长对应的参谋系统，解决首长自身的局限性问题；,（3）、直线职能制 在统一的指挥系统外，另设一套按专业分工建立的职能机构，协助行政首长，并进行专业行政管理；,（4）、直线综合制 直线参谋制和直线职能制的混合体，在直线集权制的基础上，同时 设立参谋机构和职能部门；前者为智囊团，后者为执行机构。 现代政府的常见结构形式；,1、全国行政层次划分（五层）,中央政府（国务院）,省、自治区、直辖市政府,省辖市政府（设区市政府） 地区行署（省的派出机构）,县、自治县、县级市政府,乡（镇）政府,我国行政组织的层次划分,中央人民政府国务院,直辖市人民政府,

10、省人民政府,自治区人民政府,特 别 行 政 区 政 府,地 级 市 人 民 政 府,自 治 人 民 区 政 府,地 区 行 政 公 署,市辖区 人民政府,县级市 人民政府,县 人民政府,自治县 人民政府,我国地方政府的层级系统图,街道办事处,区公所,镇人民政府,乡人民政府,民族乡人民政府,居民委员会,村民委员会,2、国务院机构层次划分：,部、委机构 直属机构、办事机构,司（局）（办事机构不设司局）,处（室）,3、省、自治区、直辖市机构层次划分：,厅（局）,处（室）,科,4、省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分,处（局）,科,5、县级政府的机构层次划分,科（局）,股（科）,国务院,国 务 院

11、组 成 部 委,国 务 院 直 属 机 构,国 务 院 办 事 机 构,国 务 院 直 属 事 业 单 位,国 务 院 部 委 管 理 的 国 家 局,国 务 院 议 事 协 调 机 构 和 临 时 机 构 设 置,国务院机构设置,http:/ 结,1、实行中央集权的单一领导体制，全国行政机构上下对口，有利于垂直领导。 2、实行“条块结合”的双重领导体制，地方政府各部门既受当地政府的行政领导，又受上级政府垂直业务部门的业务指导。,第二节 行政组织理论的演变和发展 一、西方行政组织理论的演变 （一）古典组织理论 产生于19世纪末20世纪初公共行政学的早期研究时期。古典组织理论主要可分为以泰罗、弗

12、兰克。吉尔布雷斯等为代表的科学管理理论、以法约尔、古利克等为代表的行政管理理论和以韦伯为代表的官僚制理论三种学派,（二）新古典组织理论 又称行为科学组织理论。主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。 （三）人道主义组织理论 又称人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据的。 其主要代表人物有马斯洛、赫茨伯格、麦格雷戈等人。,（四）现代组织理论 现代组织理论只是一种相对的提法，在此仅是对20世纪60年代以来组织理论的研究和发展状况的统称。现代组织理论主要可概括出权变组织理论、系统组织理论、组织发展理论三种类型。 二

13、、中国的行政组织理论 （一）毛泽东的行政组织思想 （二）邓小平的行政组织思想,第三节 行政组织的编制管理,（一）行政组织编制管理的含义 行政组织编制管理 是指各级机关及有关部门依据法定的权限，对其所属工作部门、下级机关和事业单位的职能设定、机构设置、人员配备的一系列管理活动。,（二）行政组织编制管理的方法,1、行政手段：是指编制管理部门依靠行政组织的权力，按照组织系统对编制进行直接管理的方法，这是最传统的方法，包括制订编制方案，核定编制总额，具体审批编制，进行编制监督等。 2、经济手段：是指按照物质利益原则，运用经济手段，对编制进行调控的方法。包括经费预算管理、编制与工资基金结合管理、编制包干

14、、经济奖罚等。 3、法制手段：是指运用法律规范，对机构设置和人员编制等进行调控管理的方法。,（三）行政组织改革的内涵,行政改革 是指国家为使行政活动更有效地适应其内外环境的变化，对行政组织的结构、功能、行为方式进行调整和变革，以达到预期行政效率的行为或过程。,1、政府职能正在转变，但还未到位，行政审批和对企业的干预仍然较多，政企关系有待进一步规范。 2、政府机构总量仍然偏多，职责交叉重复现象仍然存在，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重。 3、中央与地方政府的职权划分需要进一步科学化、规范化，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。 4、政府与企业、事业

15、、中介组织以及第三部门等其他社会主体的关系尚未明确，有待进一步理顺。 5、行政法治建设滞后。,Tips :中国现有行政体制的主要问题,（1）动力,1、环境 ：政治格局、法律规范、伦理道德、经济发展等 ，WTO,2、目标 ：组织目标改变可能来自于外部压力或自身压力 ，必然 引起组织机构调整,3、技术： 既是物质的（如政府上网工程、电子政府），又是方法的（组织管理技术、组织分析技术等）；,（四）行政组织变革的动力和阻力,4、社会心理因素 动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应。常用意见、呼吁、消极抵抗等方式来表达,5、专家和专家群体 非政府组成人员，但其具备丰富的系统知识、理论和方法,（2）阻力

16、,1、利益差别 ：改革的受益者和改革的受损者；,2、习惯性： 习惯的力量是经常大的（例如手工和自动化的冲突）。 一是职业认同感，二是对变革更新潜在的不安全感；,3、认知 ：对变革目的、方式、后果的模糊认识和理解 ；,（3）、变革阻力的克服,1、创造和谐的变革氛围 ：改革势在必行、大事所趋、迫不得已 ；,2、广泛参与： 让参与变革的行为主体直接参与关于变革的讨论、决策和实施， 变被动为主动，变消极为积极；,3、强制力： 运用行政决定法规、政策等强制性行政手段，强力克服；,4、折中妥协： 暂时放弃改革阻力较为大的环节，选择阻力稍微小的进行 （渐进式改革）；,5利用个人威望： 德高望重的行政首长的个人威信或非正式群体的影响力 ；,（四）中国行政组织改革目标,1、转变政府职能 2、优化行政组织机构 3、提高行政组织的法制化水平 4、提高行政组织