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1、2012 年第 9 期HONG GUAN JING JI GUAN LI朱孔来 李俊杰“半城镇化 ”现象及解决对策近 几年 ， 我国城镇化进程加速推进 ， 全国大部分省份城镇化率以年均 1 个百分点以上的速度增长 ，但这是一种 “虚 ”的增长 。 根据目前一些城市的统计制度 ，农村人口在城镇居住一定时间就可按城镇人口计算 ， 长期在城镇工作的农民工 。 因此 ，多被统计在城镇人口之列 。 实际上 ，农民工 “就业在城市 、户籍在农村 ，劳力在城市 、家属在农村 ，收入在城市 、积累在农村 ，生活在城市 、根基在农村 ”， 从而形成了 “半城镇化 ”现象 ， 近几年我国城镇化率的高速增长 ，与
2、“半城镇化 ”现象密切相关 ， 而且由此带来一系列社会问题 ，必须引起高度重视 ，并采取有效措施加以解决 。“半城镇化 ”带来的问题1. “半城镇人口 ”不能享受真正意义上的城镇居民待遇 。 在现行城乡二元结构背景下 ， 城市财政支出和公共产品提供是以城市户籍人口为对象 。 “半城镇人口 ”仍为农村户籍 ，在劳动报酬 、子女教育 、社会保障 、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇 。 与城镇居民相比 ，他们多数集中在累 、脏 、苦 、差 、险 、毒等行业 ，存在 “同工不同酬 、同工不同权 、同工不同时 ”等不公平待遇 ，并且随时面临失业的局面 。2.“半城镇化 ”就业不稳定 ,家庭不能
3、团聚 ， 带来一系列社会问题 。 在城镇化进程中 ，农民工在城镇就业处于弱势地位 ， 多数没有与用工单位签订劳动合同 ， 也没有购买相应的保险 ， 一旦出现工伤或劳资纠纷等问题 ， 农民工利益难以保障 ， 易形成社会不安定因素 。 由于城市生活成本高 ，农民工往往夫妻分居 ，“留 守 儿 童 ”、“空巢老人 ” 的现象有增无减 ，加大了农村的妇女和老人的生产和生活负担 ，对子女教育 、老人赡养等极为不利 ，尤其是 “留守儿童 ”问题 ， 直接影响到下一代人口素质的提高 。3.“半城镇化 ” 在城镇的生活质量难以有效提高 。 农民工在城镇工作 ，干的是最脏 、最累的体力活 ，而工资收入水平低 、
4、吃住条件差 ，参加社会活动少 ；同时 ，又要承受不能与亲人团聚的痛苦 。4.“半城镇化 ” 不能有效拉动城市经济的发展 。 由于 “半城镇人口 ”不得不在城乡之间 “摆渡 ”。 因此 ，在城镇生活归属感差 ，平时省吃俭用 ，消费较低 。 这在一定程度上抑制了城市化对消费增长的促进作用 ，不利于城市经济的发展 。“半城镇化 ”的存在 ，无 形 中 “抬高 ”了城镇化率 ，影响政府在推进城镇化进程中的科学决策 。5.“半城镇化 ” 不利于土地适度规模经营和土地生产率的提高 。 “半城镇人口 ”户籍仍在农村 ，加之在城镇就业不稳定 ， 多数不愿放弃承包的土地 ， 不利于土地流转和适度规模经营 。 由
5、于对承包的土地疏于管理 ， 也不指望在土地上获得更多的收入 ， 必然导致 “广种薄收 ”，不利于土地生产率的提高 。“半城市化 ”产生的原因从表面上来看一是融入城镇有 “三难 ”，即子女进城上学难 、缺少城镇居民社会保障 、 在城镇购不起房 。 二是在农村有两大 “眷恋 ”，即承包土地使用权 、宅基地及相应住房 。 在城镇无法得到保障的农民工往往把土地作为自己最后的 “保障 ”，倾向于维持与土探 讨 与 研 究702012 年第 9 期HONG GUAN JING JI GUAN LI探 讨 与 研 究地 的长久联系 ，而不愿割断 。就深层次分析 ， 一是体制上的障碍 。 目前 ，尽管多数省份
6、已实行城乡基本统一的户籍登记制度 ， 但城市对外来人员落户仍然存在诸如房产 、 固定工作等多种限制 ，农民进城落户的 “门槛 ”仍然较高 。 不解决 “半城镇人口 ”的城市户籍问题 ， 农民工就不可能享受到真正意义上的城镇居民待遇 。 二是地方政府推进城市化的重点与城市化建设的初衷的偏离 。 我国加快推进城市化建设的初衷 ，是转移农村人口 、增加农民收入 、扩大国内需求 ，以及缩小城乡二元结构矛盾和促进区域经济发展 。 但从实践看 ，地方政府大都把注意力放在建设城市 、 经营城市上 ， 而对如何有效转移农村人口 、增加城乡就业关注不够 。解决 “半城镇化 ”问题的对策建议1. 以加快户籍制度改
7、革为重点 ，消除体制上的障碍 。 户籍改革政策 ， 要根据城市规模的大小而区别对待 。 对于达到一定人口规模的特大城市 ， 建议凡是在城市稳定工作 1 年以上并参加相应社会保险的农民工夫妇给予其本人和子女在相应城市落户 ； 规模以下城市 （包括县级市 ）实行城乡统一的户籍制度 ， 对愿意将户口由农村迁往城市的应 “敞开城门 ”，随时办理城镇落户手续 ， 不再享有对农村土地的承包收益 。 与此同时 ， 享受与当地城镇居民同等待遇 ， 政府有责任解决好其社会保障和子女入学问题 。2. 建立城镇用工登记备案制度 ， 完善流动人口的就业及权益保障机制 。 一是要实施农民工最低工资标准和保险福利保障制度
8、 ， 用人单位招收农民工一律要向政府劳动部门办理用工登记和备案 ，并与农民工签订劳动合同 ，尤其应保证为新进城农民工解决“住有其所 ”问题或给予适量住房补贴 。 二是要加强对劳动力市场的监管 ， 彻查用人单位对于流动人口保险福利待遇等方面的情况 ，要让 “半城镇人口 ”能够与当地城镇居民一样 “体面 ”地工作和生活 。 三是要针对 “半城镇人口 ”工作在城镇 、 户籍在农村而导致在养老 、 医疗等方面享受到的保障与城镇居民有较大差距的客观实际 ， 建议构建符合 “半城镇人口 ”特点的过渡性社会保障体系 ，待其转为城镇户籍时再与城镇社会保障体系并轨 。 四是要加强对于流动人口特别是新生代农民工就
9、业方面的技能培训及职业教育 ，全面提升素质 。3 对来城镇就业的个体经营者要持宽容态度 ，并适度 “放水养鱼 ”。 初来城镇就业的个体经营者 ， 在经营过程中往往存在缺少诚信 、违法经营 、随地摆摊 、不讲卫生 、影响市容等问题 。 城市管理者要转变管理方式 ， 将监管寓于服务之中 。 一方面 ，要在对其加强诚信教育和就业技能培训的同时 ，进行规范管理 ；另一方面 ，要关心他们的工作和生活疾苦 ，根据其实际需求提供相应服务 。 政府要尽快出台支持农村来的个体经营者在城镇就业的相关政策 ，如对退掉农村承包地新申请来城镇从事个体经营并办理了营业执照者 ， 政府为其承担一定数额银行贷款贴息 ； 经营
10、规模达不到一定限额者 ，不向其收税 ；根据营业额大小实行差别化税率等 。 同时 ，通过个体经营者协会等社团组织 ， 强化行业自律 ， 加强自我管理 。4 下大气力解决 “半城镇人口 ”在城镇的住房问题 。 “半城镇人口 ” 能否成为真正意义上的城镇居民 ， 在很大程度上取决于其在城镇是否拥有属于自己的住房 。 要扩大保障房的覆盖范围 ，允许 “半城镇人口 ”与城镇居民一样享受保障房的相关待遇 。 政府出资多建一些针对其需求的 “廉租房 ”。 “半城镇人口 ”在城镇第一次购房并申请转为城镇户籍的 ，政府要从售房收益中拿出绝大部分给予购房补贴 （政府在出售商品房中的收益基本上相当于房价的一半 ，
11、据此建议可按房价的一半给予补贴 ）。 鼓励 “半城镇人口 ”退掉宅基地到城镇购房 ， 对退掉宅基地到城镇购房者 ， 政府不但要从售房收益中拿出绝大部分给予购房补贴 ， 而且要结合农村新型社区建设高价收购他们退出的宅基地 ， 真正让这部分人在城镇能够买得起房 。5居住社区要积极为 “半城镇人口 ”创建和谐的融入环境 。 居住地是 “半城镇人口 ”除劳动场所以外最主要的活动场所 。 社区应该为其提供良好的人文环境 ， 使他们有归属感和安全感 。 建议政府要赋予社区作为 “半城镇人口 ”融入城镇环境 “第一责任人 ” 的重任 ，社区要把 “半城镇人口 ”作为社区成员与其他城镇居民同等对待 ， 通过组织开展丰富多彩的活动 ， 为他们创造和谐的城市融入环境 。 （作者单位 ：济南大学软实力研究中心 ）71
