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1、1我国农村山林土地纠纷解决机制的反思与重建【内容摘要】以我国现阶段，农村山林土地纠纷问题突出的现象为前提，分析我国现有农村山林土地纠纷处理法律依据的优点和不足，对如何完善我国农村山林土地纠纷法律、解决机制予以论述，并分析建立“结合前因，得出善果”的农村山林土地纠纷处理的合理性和可行性。【关键词】农村山林土地纠纷解决机制 多元性 人民调解增光镇位于惠东县境中部，东北与多祝镇相连，西南与大岭镇交界。距县城 16 公里。明末清初 建圩时，因附近有三株古松，取名古松圩。位于西枝江边，近处江岸有崩坍处，俗称崩江圩，因客家方言“崩”与“增”、“江”与“光”谐音，易读好听，象征光明增大，遂改名为 增光。全镇
2、面积 149.47 平方公里。1953 年属惠阳县所辖时，改名为永东。1954 年，划入多 祝区，复名增光。1972 年 12 月，由多祝公社分出，成立增光公社，1983 年改设区，1987年改 设镇。2006 年 4 月撤消，并入多祝镇。该镇人杰地灵，山清水秀，不仅有着古色古香的龙岩寺，还盛产荔枝龙眼等经济价值较高的水果。近年来，随着土地的不断增值和林改堪界工作的深入开展，增光镇农村山林土地矛盾纠纷问题日益凸显，主要集中在承包土地、转让、使用权归属等方面。山林土地矛盾纠纷，不仅影响了该镇的社会稳定以及党和国家有关政策的落实，同时也直接或间接影响了该镇经济的健康发展。一、农村山林土地矛盾纠纷增
3、多的原因（一）因法律和政策的变化引起的纠纷。例如，上世纪 80 年代中期，我国很多地区根据国家政策实行的是“两田制”，即“责任田和口粮田”的区分承包制度，而新的农村土地承包法规定实行的是“家庭联产承包”，即土地以农户为单位进行承包，土地承包规定 30 年不变，其目的在于维护农村的稳定。这一规定的实施，一方面引起了村民要求及时收回责任田并按照家庭联产2方式重新分配，而原来的承包合同又没有到期的问题(这一问题曾在前一个时期引起不少纠纷，尤其是原承包土地条件较好的农户不愿意解除原合同)。另一方面又产生了新的问题：农村以户为单位进行承包经营， 30 年不变，假设土地承包经营后第二年又增添了人口，按照农
4、村土地承包经营法“增人不增地、减人不减地”的总原则， 新生儿及嫁入本村的妇女等将得不到土地(虽然该法规定可将机动地调整给新增人口，但在调查中发现村委会留机动地的很少)。农村土地承包经营法第 5 条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”为了依法享有和行使承包土地的权利，这些新增了人口的农户就可能会要求行使承包权，从而引发纠纷。（二）历史性遗留问题尖锐。一些村因当时客观背景所限，分地时缺少严格规范，无有效凭证和存在不公平的现象。随着土地、增值和征地可得到补偿等，矛盾开始爆发。如田心村、长坑村和上围村等因山林地界纠纷，还因其中涉及农民果树归属问题引起较大的打斗事件
5、，镇政府多次调解处理，但却没有明确的文字依据，至今仍未能得到彻底解决，造成纠纷反复发生，此类土地纠纷很难处理，已成为镇党委、政府工作中的难题之一。（三）山林土地承包合同不完善或成立程序不合法。农村山林、土地、水库等承包引起的纠纷也多有发生。问题主要表现在几个方面：一方面，部分村在进行集体山林土地出租时未征得过半村民的同意,出租人和承租人在订立合同时，主要条款残缺不全，权利与义务含糊其辞，有的干脆以口头协议代替合同。另一方面，部分集体出租土地签订合同不符合法律规定，未征得过半村民的同意签字，甚至有部分村民不知情。如田心村 2011 年与外地个体承包户黄某签订的村里婆塘水库承包合同，因合同内容残缺
6、不全，且在签订合同时未征3得过半村民的签字。未明确出租地范围内村民经果林地的支配权、承租方在实施项目时应距农田距离等，承租方在实施项目过程中有侵占、破坏农民经果林现象。造成村里群众不认同该合同的合法性，上访要求相关部门予以该合同无效的判决。该问题至今未能解决。（四）随意变更和解除承包合同。根据有关法律规定，农村承包合同必须具有相对的稳定性。但目前的情况是，由于农民的法律知识谈薄，随意变更和解除合同而引发的山林土地纠纷。如上围村一村民将个体承包土地使用权转让给国家高铁建设的相关部门，但近年来，土地增值，出让方单方面更改和违约，强占已转让土地。此类纠纷解决相对较容易，但对社会影响较大。（五）因山林
7、土地征收补偿引发的纠纷。根据宪法规定，出于公共利益和公用事业的需要，在依法补偿的前提下可以征地。这一规定虽界定了征地与侵权的分界线，但由于相关部门法未作出具体规定，实践中公益性征地与商业性征地也没有区分，一些地方政府以“土地利益总体规划”为由征地，以获取土地增殖收益；一些工商企业在政府的支持下，为获取巨额利润而实施商业性开发征地，因补偿不到位或补偿过低，侵犯了农民的土地权益。实践中甚至发生过不择手段逼迫农民放弃耕地的事件。 因土地征收补偿引发的纠纷比较复杂，既包括征收人与集体经济组织关于土地补偿费、安置补偿费的纠纷，又包括征收人与土地所有人或使用人关于地上附着物补偿费、青苗补偿费的纠纷，同时还
8、包括集体经济组织与其成员之间补偿费二次分配引起的纠纷。（六）集体土地利用不规范。这主要表现在二个方面：一方面，部分没有发包到户的集体土地，村民委员会没有实行统一管理，使一些农户非法侵占集体土地或私自转让集体土地，造成部分集体土地流失。如增光镇上到多祝镇公路4土地应属集体，但一些农民占领后建房，甚至霸占土地后转让。另一方面，农民占领集体土地后，没有相关证据，农民之间相互争夺土地。（七）林改堪界深入开展，山林矛盾纠纷凸现。当前，该镇林改堪界工作已深入开展，由于一些村组山林地边界划定不明等因素，村与村、组与组、户与户之的的山林土地矛盾纠纷凸现，主要集中在山林土地边界权属争议。解决此类问题不仅需投入大
9、量人力、时间，且在一定度上影响林改堪界工作的顺利开展。如访里村与田心村、上围村与长坑村等的山林土地边界争议，镇政府曾多次组织村组干部、群众参与调解，但大部分争议调解未果，造成该处林改堪界工作暂时搁置。（八）法律判定与执法之间存在矛盾。一些涉及村民和村集体的承包土地纠纷，在调解无效进入诉讼程序后，虽然司法部门对纠纷进行判罚，但有的案件判决结果因为历史的原因或现实中的原因无法执行，造成“案了事不了，官了民不了”的局面。二、当前农村的山林土地纠纷具有下列特点（一）纠纷范围具有广泛性。以往，农村山林土地纠纷多发生在农村社会内部，发生在农村山林土地制度框架内的经济生活中，如上述因土地承包合同履行中发生的
10、纠纷、集体经济组织与其成员之间补偿费二次分配引起的纠纷、因开发荒地引发的纠纷等.这些纠纷反映了我国农村人口多而耕地资源稀少的深刻矛盾。现在，工业化、城市化的迅猛发展对土地的需求越来越大，不可再生的土地资源增殖效应变得更加突出，因而农民与有关乡(镇)政府之间、农民与土地使用单位之间、农民与工商企业之间的矛盾和冲突使纠纷的范围更加广泛。5（二）纠纷主体具有多样性。这是纠纷范围的广泛性所决定的。农村山林土地纠纷的主体包括作为集体经济组织的村委会、村民、有关的乡(镇)政府、土地征用的相关单位、单个农户、外村的村委会或村民；此外，近几年因外嫁女、嫁城女、丧偶、外出读书或打工等导致户籍变动引发的纠纷亦日益
11、增多，使纠纷主体呈现多样化特征。在现实中，作为纠纷主体一方的农民，在村委会、乡(镇)政府及政府部门、工商企业面前，通常处于弱势，关系农民切身利益的土地发包、土地调整、征地拆迁等政策及方案的制定，农民的利益诉求很难反映进去，这是需要予以充分关注的。 （三）纠纷的性质具有多元性。农村山林土地纠纷比较复杂，大量纠纷以平等主体间权利义务冲突为主，属于民事法律关系性质，如合同、民事侵权；涉及乡(镇)政府或其他政府部门侵犯农民土地承包权以及政府部门作出错误的行政行为引发的纠纷，则属于行政法律关系性质；当土地纠纷诱发大规模群体性冲突、暴力，或涉及黑恶豪强势力时，又可能需用刑事法律进行调整。此外，村民自治问题
12、、“富人村官”问题、“贿选”问题都与土地密切相关，并带有很强的政治色彩。 （四）纠纷规模的群体性。农村山林土地纠纷大多涉及人员多，群体性特征明显，若不加以控制则矛盾很容易激化。实践中，乡(镇)政府侵犯农民承包经营权、村委会违背民意暗中向外发包土地、土地征用过程中强征强拆或补偿款不到位导致农民失地等，因涉及较多人的切身利益，一般为大多数村民所关心。由于纠纷规模的群体性，因而具有较大的社会震荡性，如果处理不好，既不利于保护农民的合法权益，也不利于社会的稳定。2004 年 8 月，垦利县垦利镇民丰村近 200 户村民联名起诉该村第五生产小组，要求确认该小组与他人签订的6土地承包合同无效。在案件审理过
13、程中，这 200 户村民多次到垦利镇人民政府和垦利县人民政府上访，要求政府支持。农民们情绪激动，并一度造成难以控制的局面。 （五）纠纷的原因具有复杂性。近年来，农村山林土地纠纷之所以呈迅猛上升之势，有着深刻的社会及历史背景。首先，社会经济的发展，土地效益的大幅提升，是土地纠纷增多的直接原因。土地作为最为稀缺且不可再生的资源，与人口膨胀、城市化与工业化对土地需求的快速增长之间的矛盾越来越突出。其次，当今农民对土地的依赖依然很强，社会保障体系也仍未将农民容纳进去，因此，一旦丧失土地或土地权益受到侵害，他们将失去仅有的生活资料，其基本生存都将成为一个严峻的问题。另外，近几年我国对农业和农民问题的重视
14、度达到了历史上从未有过的水平，对农业发展的支持也是空前的。2004 年中央一号文件，着重于让农民减负增收； 2005 年中央一号文则立足于使农业强身健体。中央对“三农”问题的高度重视，增强了农民依法维权的意识，当遇到纠纷或者权益受到侵害时，他们不再姑息、避让，而是大胆地用法律武器来维护自己的合法权益。相对而言，有些农村集体组织的一些领导成员，则未能顺应时代潮流。他们大多用老经验、老办法来解决各类矛盾，不能学法用法，用法律来规范自己的行为。这也是导致土地纠纷发生的原因之一。三、农村山里土地纠纷解决机制：构成与运用我国现行的纠纷解决机制主要有和解、人民调解、行政裁决与复议及诉讼等。农村山林土地纠纷
15、的法律性质是多元的，如上所述，可能涉及宪法争议、民事争议和行政争议，解决的具体方式可以是非讼的，也可以是诉讼方式。土地管理法确定了解决土地权属纠纷的三种方式：协商、行政裁决、诉讼。7这也是实践中最常用的三种方式。以下对其在解决土地纠纷中的运行情况作一分析与对比。(一)和解(协商) 和解是依纠纷主体自身的力量，在平等和自愿的基础上，通过协商解决纠纷的方式。和解通常无须第三方的介入，无须严格遵守实体法规范和程序规范，和解协议也没有强制力，这是一种最为平和的纠纷解决方式。 和解完全依照纠纷主体自身的力量来解决纠纷，没有第三者的协助和主持。与其他纠纷解决方式相比，由于和解的过程与结果都取决于当事人，因
16、而其自治性最高。在农村土地纠纷中，纠纷主体对于自己依法享有的土地权益，可以基于自己的利益需要与对方协商，就争议的问题达成一致，从而解决纠纷。和解的基础是纠纷主体有权对自己的权利进行处分，是私法自治原则的体现。正因如此，和解必须建立在纠纷主体平等和真实意思的基础之上。 与和解具有较高的自治性相适应，法律一般对和解不作规范性要求。由此，和解中如出现强迫、欺诈、显失公平等情形，或者和解协议的内容违反了法律的禁止性规定，不仅当事人的合法权益难以实现，而且有可能危及社会公共利益。因此，和解应主要适用于平等主体之间发生的民事性质的争议，涉及社会公共利益、涉及政府行政行为引起的土地争议则不宜采用和解方式解决。 （二）调解（非诉讼调解或民间调解） 调解，即纠纷主体将争议提交第三者，由其协调、说服并帮助双方进行协商交流，以达成解决纠纷的合意。这是一种运用比较广泛的纠纷解决方式。在农村土地纠纷的解决过程中，属于这类调解的主要是人民调解委员会的调解和乡(镇)政府的调解。土地管理法第 57 条规定，土地承包合同纠纷的解决，nts
