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1、我国农业保险发展的里程碑论农业保险条例的特点与贡献（上）2012-12-13农业保险条例（简称条例）将于 2013年 3月 1日起施行。作为中央政府颁布的我国第一部关于农业保险的法规，虽然只有短短 33条，它却是数十年农业保险实践和研究的一个小结，也是有关各部门合作与协调的重要成果。如果说，2007 年中央财政将农业保险费补贴作为财政预算科目列入预算，是我国政策性农业保险试验的正式起点，条例的颁布就成为我国农业保险特别是政策性农业保险发展历史上的里程碑。农业保险需要单独立法政府干预，如何干预、这种干预要达到什么目标、干预到什么程度比较合理，需要有制度来规范和约束。农业保险尽管是财产保险中的一类
2、，但其很大一部分业务，特别是多风险农作物保险、森林保险、水产养殖保险及收入保险等，市场化经营是注定难以成功的。这是被各国的实践反复证明了的事实，也是我国多年实践的经验教训所在。这表明，农业保险难以存在一个自由竞争的市场，这在理论上是经济学所揭示的市场失灵的一个典型案例之一。而偏偏各国政府发现农业保险又是一个很好的农业政策工具，有必要加以充分利用。所以，很多国家都是对农业保险，特别是政策性农业保险，从一开始就制定了专门的农作物保险法、农业保险法或农业灾害补偿法等，还对某些涉农保险，制定专门的法律，由政府给予特别支持。我国正是充分考虑到这一点，在 1995年颁布的保险法中，对农业保险的立法留出了接
3、口，该法第 158条特别指出“国家支持为农业服务的农业保险，农业保险由法律和行政法规另行规定。”对这个论断，在 2002年和 2009年两次修订保险法时，都没有做任何修正。当然，对该条一直有两种理解：一种理解是农业保险需要完全不同于商业保险法的专门法来规范，就像美国、加拿大，日本的农业保险立法一样。有的国家的农业保险法甚至说，其农业保险法所涉及的内容与商业保险法没有关系。另一种理解是，农业保险包括商业性农业保险和政策性农业保险，都需要另订规则。不管是哪种理解，对于农业保险这种特殊的财产保险来说，必须要有适应其产品和经营特点的游戏规则。没有这些规则，农业保险经营就会陷入混乱，或者缺乏效率。这是历
4、时近 6年，两次启动制定条例的主要原因。跨越两类农险的法律架构条例不拘泥于其他国家关于农业保险的法律法规的指导思想和规范，创造性地设计了一个将商业性农险和政策性农险放在一起的一般性农业保险法律架构。条例整体上是规范农业保险，而政策性农业保险只是其中的部分内容。条例第一条给出了农业保险的一般性定义，该定义的内涵基本上是沿袭了我国传统的对农业保险的实践和概念界定，即“农、林、牧、渔业生产风险的保险”。同时，条例第 3条进一步表明第一条定义的农业保险，包括“多种形式的农业保险”，笔者理解主要是商业性农业保险和政策性农业保险，但特别强调要“健全政策性农业保险制度”，简单的几个字与 2004年以来大部分
5、中央“一号文件”和中央其他政策文件精神完全吻合和衔接。另外，条例对农业保险的概念外延做了扩展，那就是“包括农房、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险”，这些内容被定义为 “涉农保险”。这种外延的扩展完全区别于其他国家对于农业保险的界定，但充分尊重了目前我国的丰富实践。这样，条例就是一个以一般性农业保险的定义作为基础，将商业性农业保险和政策性农业保险，农业保险和涉农保险共同来规范的法律文件。就笔者看到的美国、加拿大、日本、菲律宾等国的农业保险法律，都是只规范政策性农业保险（或者叫有政府补贴的农业保险），不涉及由商业保险法规范的商业性农业保险。我国的条例充分吸收了保
6、险学界、保险业界和农经学界半个多世纪的研究成果，这就是，无论是商业性农业保险还是政策性农业保险，都有一些不同于一般性商业性财产保险的共同特征，也就产生了一些特殊的业务规则。将各类农业保险共同的和有区别的特点放在一个法规中来规范，有利于我国农业保险更加广泛地开展。同时，这种架构安排也和上位法保险法和农业法顺畅地衔接。如前所述，保险法提出对农业保险另行规范，并没有区分商业性农业保险和政策性保险，而农业法就明确区分了商业性农业保险和政策性农业保险。明确阐述政策性农险要素农业保险制度（主要是政策性农险制度）是一种特殊的财产保险制度，从世界其他国家的经验和我国几十年实践来看，这种制度的设计和建立离不开若
7、干重要的制度要素，这些要素是顶层设计的重要组成部分。条例吸收国内外经验，肯定和提出了以下一些要素：（一）选择和确立符合本地实际的经营模式和操作国家层面的大政方针和宏观政策有了，在我国对政策性农业保险制度采取分散决策的条件下，省、自治区、直辖市一级通过一定程序建立一个合理和完备的制度架构，选择自己的经营模式是必要的和重要的。此前，有不少省、自治区、直辖市设计制定了本地政策性农业保险制度和操作方案，并在实际过程中根据积累的经验和教训不断进行修订和完善，对这些省政策性农业保险的持续和健康发展起到重要作用。但也有些省并没有意识到做政策性农业保险还需要自己制定一套规则，需要选择适当的经营模式。以为有财政
8、的补贴就可以了，其实不然，有没有符合本地实际的农业保险规划和政策性农业保险的制度方案，对本地政策性农业保险的近期和长期发展的影响是大不一样的。当然，不做方案也是一种方案，所谓“无为而治”，但是，已有的实践证明，有方案和无方案，其实是效果是不一样的。所以，条例第 2条原则上提出了这个重要的要素。（二）有一定力度的政府财政和税收支持公共财政给予农业保险补贴是政策性农业保险制度成立的最主要的特征之一，也是这种制度最重要的要素之一。如果说从 2007年开始的政府财政对农业保险费补贴的政策和文件还只是部门规章的话，条例则以法规的方式肯定了这些政策，并明确规定了中央财政和地方财政支持政策性农业保险的责任和
9、权利。条例对中央和地方支持政策性农业保险的责任和权利是不同的，条例第 5条第 1款规定，由财政部会同国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定政策性农业保险的补贴范围和补贴办法。在该条第 2款，只是“鼓励地方人民政府 采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险”。并不要求地方政府必须给予政策性农业保险补贴。对于税收优惠，条例没有直接规定，而是在第 9条第 1款从保险经营的角度做出了规定，明确表达了税收政策应当对政策性农业保险的倾斜。其实，政府财政和税收对政策性农业保险必不可少的支持，是成功举办政策性农业保险的国家一直坚持的政策。（三）市场上的保险经营组织及其结构经营组织及其结构也
10、是政策性农业保险制度的重要组成部分，目前世界上大体有四类农业保险的组织方式和结构：一种是像加拿大那样，只有省政府所属的农业保险公司独家经营政策性农业保险直保业务；第二类是美国那种由政府所属的政策性农业保险公司主办，直保业务主要由经过选择的商业保险公司经办；第三类是日本那种由农业保险合作社经营直保业务；第四种是像法国那样，商业性保险公司和合作保险组织都经营有政府补贴的农业保险直保业务。不同的市场组织形式和结构都有其产生和发展的历史轨迹，而且都是由其相关政策性农业保险法律法规规定的。我国条例在充分调查和反复论证的基础上，从本国实际出发，确定商业性保险公司和其他合作互助保险组织都有参与经营政策性农业
11、保险直保业务的权利（见条例第 1条第 1款和第 2款）。在条例制定过程中，对于要不要让合作保险组织名正言顺地成为政策性农业保险的经营主体，一直有不同的意见，主要的问题是怕这些不那么规范的合作组织参与进来，比较难以监督管理，可能存在所谓“监管风险”。条例最终还是给了合作互助保险组织平等合法的身份，自然也就给了合作互助保险组织发挥他们特点和为农业保险制度建设做贡献的机会，也必然赋予保险监管部门更多更大的责任。尽管允许众多商业性保险公司和不同的合作保险组织作为供给主体，但各个省在确定自己的方案时，实际上还是可以在这个规定的范围内做出选择。实际上，不同省的政策性农业保险市场上，供给主体及其结构还是有区
12、别的。保监会也会根据条例规定的条件并从市场实际出发，来调控市场供给主体，保证政策性农业保险的市场效率。（四）各级政府部门的准确角色定位对于政策性农业保险的经济关系来说，实际上有三方当事人，即保险人、投保农户和政府。而政府这一方又涉及到中央政府、省级政府和地、县级政府不同层级，甚至乡村一级。政府在这个经济关系中扮演着非常特殊和复杂的角色，既要为投保农民分担大部分保险费，同时还要宣传、组织和引导农民参与，并且协助保险人做定损、理赔等工作，推动政策性农业保险业务的拓展和顺畅运行。除此之外，政府也必须要当好裁判员，负责规范这个特殊的市场。而一般商业性保险除了接受政府监管之外，不会有政府参与保险合同的订
13、立和执行的任何活动。在政策性农业保险这种特殊情况下，需要对政府及其部门的权利和责任边界做出明确界定，否则政策性农业保险很难顺畅运作。因此，条例对政府部门的角色做出了准确定位：对于中央政府各部门的角色，条例主要是这样界定的：财政和税收部门制定相关保险费补贴和税收优惠政策，并加以实施和管理；保监会负责保险业务的监督管理；财政、税务和农业、林业等其他有关部门负责宣传、组织、推进和管理，以及共同建立信息共享机制。对中央各部门的具体职责，在征求意见稿中规定得比较具体，但在条例中没有一一罗列。对于地方政府的角色，条例是这样定位的：省级政府选择本省的农业保险经营模式；省、地、县政府负责引导、宣传和组织。从上
14、述定位的规定可以看出，中央政府部门也好，地方政府部门也好，在条例规定的责任和权力之外，不可以干预农业保险的直接和再保险业务经营。否则政策性农业保险市场就会发生扭曲，甚至导致严重后果，这种教训在我国已经不止一次发生过。在我们几年的试验中，有的地方政府要求保险公司支付超过保险损失的赔款，也有在发生较大灾害损失时允许保险公司不按照保险合同足额赔付被保险农户的损失，还有的地方政府阻止保险公司购买再保险，这些缺乏规范和约束的政府行为，给政策性农业保险甚至更多方面造成不小的负面影响。（五）巨灾风险管理的制度安排专门建立巨灾风险管理制度是政策性农业保险的另外一个特点，也是建立政策性农业制度不可缺少的要素。商
15、业保险经营虽然也有巨灾风险，但是相对概率较小，所以保险法没有专门规定要专门对大灾风险进行管理，也没有特别提出建立大灾风险分散机制的问题。保险公司在微观管理中，是通过建立任意准备金或总准备金来应对可能发生的大灾风险。在我们试验政策性农业保险的过程中，有的专业农业保险公司建立了“大灾准备基金”，却不被税务部门认可，说这是“逃避所得税”，因为保险法中只有责任准备金等规定，而没有什么“大灾准备金”。有的省在设计本省的政策性农业保险制度时，没有考虑大灾风险分散制度的问题，这表明，从法律法规方面来确定这个制度是十分必要的。对于政策性农业保险的经营，其他国家的农业保险法律法规，对发生大灾损失后责任准备金不足
16、支付赔款的情况，都有具体的筹资安排。例如美国农作物保险法就规定在发生这种情况时，可以由农作物保险公司发行债券。加拿大的农作物保险法则规定，在这种情况下可以向省政府和联邦政府借款来支付投保农户的赔款。所以，我国条例第 8条专门对建立大灾风险分散机制做出了原则性的规定。当然，在发生大灾保险基金不足支付赔款情况下，到底由谁具体设计和建立风险分散制度，这种制度要选择何种融资机制、通过何种途径融资、融资规模如何等，都有待“有关部门”制定具体的方案。我国农业保险发展的里程碑论农业保险条例的特点与贡献（下）2012-12-13（六）健全的法律法规健全的法律法规毫无疑问是政策性农业保险制度的重要要素，条例本身就是这种制度的法律依据。条例实际上包括了农业保险业法和农业保险合同法需要规范的主要的和特殊的内容。同时，条例也为各有关方面留出了制定相关部门规章的接口，比如
