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1、我真正系统地接触和学习党的基本知识是在这次中级党校的培训班上。通过学习，了解了党的发展历程，对党的性质、宗旨、任务等基本知识有了进一步的了解深化我国事业单位管理体制改革研究建设公共服务型政府是中国政府发展的新定位，政府职能转变的一个新阶段，也是当前中国政府管理体制改革的一项基础性工作，涉及包括政府机构、事业单位在内所有公共部门的改革与发展。随着政府管理体制改革向深水区挺进，事业单位管理体制改革和发展将成为中国下一步改革的重中之重。一、我国事业单位的形成和发展概述事业单位诞生于计划经济时代，到改革开放前，在中国逐渐形成了以事业单位为基础，具有中国特色的公共服务制度体系。长期以来，事业单位既是沟通
2、政府与社会的桥梁，又是政府转变职能的难点;既是中国改革开放政策的受益者和成就的体现者，又是中国社会体制弊端的集中体现者。(一)什么是事业单位事业单位在我国是一个独有的名称，是计划经济时期作为政府举办的各类非物质生产社会组织的代名词。我国将公共部门机构分为四类 ，事业单位是其中之一，大多数事业单位建立的目的是提供公共服务。1.概念事业单位是具有中国特色的一种社会组织和体制现象，国外没有与之完全或基本对应的概念，即使在国内，人们对事业单位概念的理解也存在着很大的差异，“事业单位”的定义仅国内就达16种之多。我们根据1998年国务院颁布的事业单位登记管理暂行条例，将事业单位定义为“国家为了社会公益目
3、的”设立的“社会服务组织”，“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办”，“从事教育、科技、文化、卫生等”活动。事业单位是一个介于政府与社会之间的，有别于社团组织、政府机关的非营利性的法人组织。2.事业单位的分类按照国家行业分类标准，事业单位主要包括如下几方面：教育事业、科学研究事业、文化艺术事业、卫生事业等单位。具体说，事业单位大体上可以分为四类：像技术开发类和有面向市场能力的社会公益类机构;具备条件可转为技术服务或者中介机构;提供公共服务，无法得到相应经济回报，确实需要国家支持的机构;个别为国民经济和社会发展提供重大基础性或公共性技术服务，无法得到相应经济回报的机构。另外根据事业单位的功
4、能不同，还可分为：一是纯公益类事业单位， 二是准公益类事业单位。3.事业单位的特征中国社会科学院研究员何振认为：“现行的事业管理体制，是基于指令性计划经济体制建立的，其基本特征是：国家包办、政府部门分关统管、财政统包供给，各事业单位仅是政府部门的附属物，事业发展和运营直接受制于政府部门，各事业单位既无自主权又没有实质性责任。”所以，国家包办一切“事业”，这是中国传统事业单位管理体制的一个重要特征。事业主体的国营化，既扩大了政府的事业职能，增加了国家的财政负担;又抵制了社会办事业的积极性和创造性，阻碍了各项事业的健康发展。计划化是中国传统事业单位管理体制的又一个重要特征，这是与整个计划经济体制相
5、适应的。只要事业投入，不讲事业效率，这是中国传统事业管理体制的又一个重要特征。事业效率低下是影响中国各项事业健康发展的一个重要障碍，其根源在于传统事业单位管理体制本身。(二)我国事业单位的形成新中国成立后，先后采取了一系列公有化措施，迅速建立起高度集中统一的经济管理体制，并逐步形成了一整套与之相适应的事业管理体制。在中央计划经济体制下，中央政府既然控制了一切人权、物权和财权，也必然应该承担相应的事权和职责。除了向社会提供纯公共产品外，政府还一方面投资办企业，实行“政企合一”，组织生产私人产品;另一方面，设办政府附属的事业单位，组织生产、提供“准”公共产品 ，管理体制“政事合一”。在这种计划经济
6、体制下，国家不仅包办一切事业，也包办了一切企业及其他活动，逐步形成国家所有、国家经营、国家管理，导致政府、企业、事业一体化。在传统计划经济体制下，“事业”是与“企业”相对而言的，国家事业单位和企业单位都要接受国家的行政机关领导，都要在国家统一计划指导下开展各自的生产、经营或服务活动。事业单位与企业单位之间的主要区别在于是否进行经济核算，事业单位是由国家供给经费、不实行经济核算制的社会组织，而企业单位则是具有不同资金来源、实行经济核算制的经济单位。(三)我国事业单位的发展现状随着中国社会经济和各项事业的不断发展，传统事业管理体制本身所固有的弊端日益暴露出来，严重地阻碍着中国各项事业的健康发展。在
7、长期实行计划经济体制的条件下，人们已经形成了一整套与传统事业管理体制相适应的传统事业观念。在传统的计划经济体制下，中国的各项“事业”均被视为社会公益活动，而不是经济活动。我国社会事业单位管理体制存在较大缺陷主要表现在两个方面：一方面是不同层级政府之间特别是中央和地方之间的职责划分不合理。如义务教育、卫生防疫事业、部分公益性科学研究和部分基础性研究等，过多地依赖地方政府，其结果：一是导致不同地区社会事业发展的不平衡，二是相关事业也难以保持必要的整合和可持续。另一方面，部分领域社会事业部门条块分割问题严重，缺乏有效的统一协调。事业单位的条块分割体制导致严重的低水平重复建设，机构重叠，人员臃肿，资源
8、浪费。同时，也导致无法实施统一的协调和规划，无法突出重点。今天的局面是：事业单位机构重叠，条块分割现象严重;相当一部分事业单位无照经营或超范围经营;事政不分，事企不分。因为市场化程度低，事业单位成了群山之中的一个低谷，人员自然流入，而人员的大量流入，使其适应市场的能力更为减弱，更加谋求保护而不是去适应市场。二、事业单位管理体制改革面临的诸多问题传统的事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物，由于计划经济体制下形成的事业单位设置模式、管理方式和用人机制等，与市场经济的发展要求不相适应的问题日益突出，限制了各类人才的成长及积极性、创造性的发挥，影响了事业单位的健康发展和效益提高。(一)事业单位内部组
9、织形态的复杂性事业单位与企业界线不清，给不少营利性机构提供了大量制度缝隙，以牟取暴利。大量事业单位创办了各式各样的营利性组织，但同时还享受事业单位的税收优惠，这一现象在教育领域内尤其突出。不少事业单位则以一个机构、几块牌子的方式行事，具有营利性和非营利性组织的双重身份，以便两边的好处均沾。另一方面，许多事业单位已经是不折不扣的企业，但是却依然按照原事业单位的方式来管理。所谓的企业化管理，也只是简化成自收自支、经营纳税的问题，在产权、人事和财务这些攸关企业发展的制度建设上，这些企业化管理的事业单位并没有走上建设现代公司的轨道，反而依然保留着原有的官僚化气息，因而极大地限制了这些企业的发展。(二)
10、改革的外部条件不足社会保障体系尚未健全，市场秩序不规范，干部任用仍然行政级别化等。长期以来，我国大多数事业单位的人员就业基本维持终身就业体制，在工资、福利、社会保障等方面的待遇也与公务员相近，社会保障制度也不同于企业。改革后，大部分人员的就业稳定性将降低，各方面的待遇也将向企业工作人员靠近。同时，事业单位改革后的短期内，必然会有一批人员面临被裁减分流出来的命运。这些人员如果不能得到妥善安置，将成为影响改革实施的重大阻力，甚至可能影响社会稳定。总之，推进社会保障制度改革，健全社会保障体系，将为全面推进事业单位管理体制改革创造良好的外部条件。有些事业单位在改革过程中被迫采取了营利性目标，政府有关部
11、门做出这一安排并非根据其公益型大小，而是根据其在市场上的“适应”和“生存”能力，于是出现了不应市场化的机构却被推向了市场。因而在事业单位管理体制改革过程中，一定要防止这种过度商业化的倾向，应由政府承担的公益职责不能一推了之。这需要我们明辨公益服务的性质，并审慎推进改革。由于“事业单位”是由政府或政府职能部门设立的，所以后者自然成为“事业单位”的上级主管领导部门。事业单位从设立的一开始，就被贴上了政府行政等级的标签，如省部级、厅局级、县处级事业单位。“事业单位”领导人由政府主管部门会同同级的组织部门任命，有政府官员的行政级别并享有相应的福利待遇。严格地说，中国事业单位的领导人，不是一个职业事业家
12、或职业经理人，而是政府行政体系中的一名政府官员。由于中国事业单位出资人单一，没有董事会或理事会，只有政府主管部门，“事业单位”领导人只对政府主管部门负责，政府主管部门领导是否满意是衡量事业单位领导人工作绩效的重要标准。(三)政府职能转变的进程缓慢政府几次机构改革和人员精简过程中，都有相当一部分机构和人员转入事业单位，造成了事业单位规模不仅越来越庞大，而且无形中成了政府各项改革措施的缓冲带，其自身改革的动力更加不足，改革的难度越来越大。在庞大的事业组织体系中，政府充当着经营者、所有者、管理者等多重角色，使各类事业单位不得不接受国家机构的领导，成为政府的附属物，从而造成了政事一体化。另一方面，政府
13、和事业单位职能错位。虽然政府机关和事业单位都属于公共部门，都是为社会提供公共服务，但政府机关主要从事行政决策和社会管理，具有外在的行政管理职能，有时带有强制性质，上级政府机关对下级机关有领导职能。而事业单位主要从事公共服务，一般不具有对外行政管理的职能，事业单位之间没有领导和指导关系。(四)事业单位的管理体制和运行机制仍带有明显的计划经济的弊端我国的事业单位90%以上都是由政府机关主办的，隶属于政府机关。在组织形式、人事管理等方面往往仿效政府机关，行政化倾向严重，没有从根本上突破计划经济和公有制管理的基础特征。中国目前的绝大多数事业单位，本质上是政府部门设立并管理的行政附属机构。虽然按政府财政
14、拨款的差异，事业单位有全额拨款、差额拨款、零拨款(称“自收自支”)之分，但无论从哪个角度看，都没有在根本上改变中国事业单位的本质。(五)布局结构不合理，资源浪费严重目前承担社会事业的机构和单位，不仅分属于不同层级的政府，而且分属于不同政府部门。这种部门所有、条块分割带来的后果是，同类事业单位在不同部门重复设置，在同一地区重复设置( 例如干部培训部门)，使得许多资源分散，不能有效地发挥规模效益，导致人才、资金、设备等的巨大浪费。一是人员急剧膨胀，财政供给不堪重负。二是机构重复设置，政事不分，资源浪费严重。三是资源配置和服务非社会化，社会效益不高。四是由于体制、机制改革滞后，资源流动困难且缺乏统筹
15、规划。三、深化事业单位管理体制改革的探索加快推进事业单位管理体制改革，建立并完善适应市场经济体制要求的社会事业体制是一项重要而紧迫的战略任务。(一)重新界定政府角色及事业单位职能定位政府机关、事业单位和国有企业常常交织在一起，使得事业单位和其他公共部门机构之间的界限模糊不清。在市场经济体制下，各种公益性社会事业发展的基本职能由谁来承担是事业单位管理体制改革中首先需要明确的问题。明确不同层级政府之间的分工，明确不同类型的社会事业分别由哪一级政府及相关部门作为责任主体。在不同层级政府之间的分工方面，国际经验可供借鉴。第一，对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分的配合和协调的社会事业，如
16、卫生防疫等，通常由政府统一规划、直接管理;第二，对于具有突出公益性、涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施;第三，对于主要体现局部区域公众利益的社会事业，如区域性的环境保护，则主要由地方政府组织实施，中央政府给予宏观指导;第四，有些社会事业采取中央政府和地方政府分别组织和管理的方式，如博物馆等文化事业。在未来的改革中，对不同社会事业依据其职能和特点差异实施分类组织和管理无疑应是一个基本方向。有些事业单位，主要是那些具有很强公益性，有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的机构，仍须政府主办;有些事业单位则应借鉴国际经验，按照
