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1、PPP模式的政策与实务分析,主讲：徐保满,2018/11/2,第一讲：PPP项目的政策解读,副标题,2018/11/2,3,财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南第二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。第三条 本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。第四条 部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。第五条 各参与方应按照公平、公正、公开和
2、诚实信用的原则，依法、规范、高效实施政府和社会资本合作项目。,2018/11/2,4,财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南第八条 定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。第九条 开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。,2018/11/2,5,财政部关于印发政府和社会资本合作模
3、式操作指南第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案（二）风险分配基本框架：项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。（三）项目运作方式主要包括：委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。（五）合同体系：项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制、应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。,201
4、8/11/2,6,财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南第十七条 项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。第二十条 与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。第二十七条 政府可指定合格机构实施临时接管。第二十九条 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；,2018/11/2,7,财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指第三十一条 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目产出的数量和质量、项目经营状
5、况相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。第三十二条 项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,使用要求 合作项目已纳入当地相关发展规划，并按规定报经地方人民政府或行业主管部门批准实施。 合同签署主体应具有合法和充分的授权，满足合同管理和履约需要。 在项目招标或招商之前，政府应参考合同指南组织编制合同文本，并将其作为招标或招商文件的组成部分。 项目纳入规划并获得批准，说明项目首
6、先要完成常规的项目审批，且获得采用PPP模式的行政许可； 合同签署主体的资格以合同法的规定为依据，仅仅是行政授权并不能保证其合法性； 招标或招商前编制的合同文本，是政府的单方面合同。合同条款在后续谈判中必须依法经双方协商后进行调整、修改，以保障合作伙伴的利益。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,使用要求 社会资本确定之后，政府和社会资本可就相关条款和事项进行谈判，最终确定并签署合同文本。 充分发挥专业中介机构作用，完善项目合同具体条款，提高项目合同编制质量。 参考合同指南设置章节顺序和条款。如有不能覆盖的事项，可在相关章节或“其他约定”中增加相关内容。 针对政府的单方面合同，社会资本合作伙伴
7、应当从自身利益出发，就合同条款和事项约定进行谈判； 专业中介机构，不仅包括工程技术和财务经济方面的工程咨询机构、会计师事务所、规划设计机构等，还包括法律、社会方面的律师事务所、社会调查机构等； 合同指南只是标准范本，不是唯一范本，结合实际灵活使用。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第一章 总 则 政府和社会资本合作项目合同（简称“项目合同”），是指政府主体和社会资本主体依据中华人民共和国合同法及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合同文件。 本章应就项目合同全局性事项进行说明和约定，具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和
8、保证、合同生效条件、合同体系构成等。 本章为项目合同的必备篇章。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第二章 合同主体 本章重点明确项目合同各主体资格，并概括性地约定各主体的主要权利和义务。 本章为项目合同的必备篇章。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第三章 合作关系 本章主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项，包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的履约保证等。 本章为项目合同的必备篇章。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第四章 投资计划及融资方案 本章重点约定项目投资规模、投资计划、
9、投资控制、资金筹措、融资条件、投融资监管及违约责任等事项。 本章适用于包含新建、改扩建工程，或政府向社会资本主体转让资产（或股权）的合作项目。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第六章 工程建设 本章重点约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。 本章适用于包含新建、改扩建工程的合作项目。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第七章 政府移交资产 本章重点约定政府向社会资本主体移交资产的准备工作、移交范围和标准、移交程序及违约责任等。 本章适用于包含政府向社会资本
10、主体转让或出租资产的合作项目。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第八章 运营和服务 本章重点约定合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项。 本章适用于包含项目运营环节的合作项目。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第九章 社会资本主体移交项目 本章重点约定社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等。 本章适用于包含社会资本主体向政府移交项目的合作项目。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要
11、求及适用范围 第十章 收入和回报 本章重点约定合作项目收入、价格确定和调整、财务监管及违约责任等事项。 本章为项目合同的必备篇章。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第十一章 不可抗力和法律变更 本章重点约定不可抗力事件和法律变更的处理事项。 本章为项目合同的必备篇章。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第十二章 合同解除 本章重点约定合同解除事由、解除程序，以及合同解除后的财务安排、项目移交等事项。 本章为项目合同的必备篇章。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第十三章 违约处理 其他章节关
12、于违约的未约定事项，在本章中予以约定；也可将关于违约的各种约定在本章集中明确。 本章为项目合同的必备篇章。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第十四章 争议解决 本章重点约定争议解决方式。 本章为项目合同的必备篇章。,政府和社会资本合作项目通用合同指南,通用合同各章内容要求及适用范围 第十五章 其他约定 本章约定项目合同的其他未尽事项。 为项目合同的必备篇章。,基础设施和公用事业特许经营管理办法,五、监督管理 行业主管部门依据法律法规、标准规范等对特许经营状况实施监督管理； 实施机关对特许经营状况进行监测评估； 实施机关或行业主管部门受理并处理公众投诉； 特许
13、经营者和实施机关应公开相关信息； 实施机关和特许经营者必须制定突发事件应急预案，并在突发事件发生后及时启动应急预案，保障公共产品或者公共服务的正常提供,国家发改委：基础设施和公用事业特许经营管理办法,2004年，建设部颁布了市政公用事业特许经营管理办法 ，用于指导市政公用事业项目的特许经营。但因时间过长，已经不能满足实际需要。 为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，规范特许经营活动，提高公共服务质量和效率，维护特许经营者合法权益，国家发展改革委正在制定基础设施和公用事业特许经营管理办法，现已经推出征求意见稿。 国家发改委的基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）共七章51
14、条，分别对基础设施和公用事业项目特许经营管理的各个方面进行了规定。,基础设施和公用事业特许经营管理办法,一、基本规定（总则） 适用范围： 中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营活动，适用本办法。 国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营。 基本定义： 基础设施和公用事业特许经营，是指政府依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过书面协议明确权利义务划分和风险分担机制，授权法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。 基本条件： （1）符合内外资准入等有关
15、法律法规规定； （2）具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担； （3）项目建设运营的标准和监管要求明确； （4）能够物有所值，即与传统政府投资模式相比，社会资本参与能提高公共服务质量和效率，或者有效降低项目全生命周期成本。,基础设施和公用事业特许经营管理办法,一、基本规定（总则） 特许经营方式： （1）在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业，包括现有基础设施和公用事业的改建、扩建，期限届满移交政府； （2）在一定期限内，政府授权特许经营者运营、维护已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府； （3）在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务； （4）国家
16、规定的其他方式。 经营期限： 特许经营者参与建设的，期限不超过30年； 特许经营者不参与项目建设的，期限不超过10年。,基础设施和公用事业特许经营管理办法,一、基本规定（总则） 基本原则： 基础设施和公用事业特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、区域规划和专项规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划，以及其它相关行业规划。 实施基础设施和公用事业特许经营，应当平等保护参与各方合法权益，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则。 职责分工： 国务院发展改革部门负责指导协调、监督管理全国基础设施和公共事业特许经营工作，会同有关部门制定综合性政策措施。国务院财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利等有关主管部门按照各自职责负责有关基础设施和公用事业特许经营政策制定和监督管理工作。 省级发展改革部门会同本级财政和有关行业主管部门制定本地区基础设施和公用事业特许经营指导性目录； 县级以上地方发展改革部门负责指导协调、监督管理本行政区域内的基础设施和公用事业特许经营工作。县级以上地方行业主管部门在各自职责范围内负责有关基础设施和公用事业特许经营项目实施和监督管理工作。,
