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1、,中国现代集团有限公司PPP事业部总经理二零一五年六月,PPP模式选择与案例分析,2,2,一、PPP运作流程解析 二、PPP运作模式选择 三、PPP运作案例分析 四、城市建设PPP模式下的金融创新,3,3,一、PPP运作流程解析,PPP概念,Public-Private Partnerships ，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP是以约束为主的投融资机制，实现的是适当风险、稳定回报，PPP的动机警惕！目前财政部、发改委出台了操作
2、指南，地方政府也出台了相关程序性文件，均对PPP运作流程进行了规范。PPP运作的流程至关重要，它甚至在某种程度上比交易结构及法律协议更重要！PPP运作程序的政府主导，与PPP相应的投资人主导，使得PPP运作程序存在理论与现实的差距！,政府或项目发起人,社会资本,通过采购授予特许权,项目公司,融资、建设、设备采购、运营,项目,收回投资并取得一定回报之后,一定比例的资金,一定比例的资金,项目发起,PPP运作流程,项目发起,PPP项目识别,项目发起,政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和
3、文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。目前各地政府均探索建立项目收集与推介机制。(2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。,15,项目发起,PPP项目识别,项目筛选,政府和社会资本合作中心（目前主要以财政部门为主）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按政府和社会资本合
4、作中心（财政部门）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。,项目发起,PPP项目识别,物有所值评价,政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。根据财政部PPP操作指南（财金2014113号），政府和社会
5、资本合作中心应对PPP项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。定性评价通常在“项目识别”阶段进行，定量评价可综合运用于“项目识别、准备和采购”阶段。通常由政府与社会资本合作中心或其委托的行业主管部门或第三方专业机构组织展开评价。,物有所值定性评价政府采购是为了实现政府职能、满足社会公共利益，在选择项目采购模式时不仅要考虑采购的效率问题，还需考虑采购的社会效益问题。定性分析即能恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。定性分析通过问卷调查和专家咨询的方式进行，侧
6、重于考察定量分析中未考虑的一些重要因素，如产出规范和创新、资产使用效率、市场竞争力，可以恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。同时，定性分析也可以用于考察项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力。定性分析可采取建立定性评价指标体系的方法进行操作。,PPP项目识别,PPP项目识别,物有所值定量评价定量分析目前在我国还没有成熟的框架体系，借鉴英国、澳大利亚等项目经验丰富国家的VFM指南思想，VFM 效果的评价方法可以表示PPP方式下的全寿命期财政支出（Life Cycle Cost，简称“LCC”）净现值（用 LCCppp表示）与传统采购方式下的财政支出净现值（用 LCCpsc传统
7、表示）相比的降低值或降低率。PSC 是假设项目由政府融资、拥有和运营，并且能够运用最有效率的方式向公众提供产品或服务，再把政府和企业运作项目的区别和风险综合考虑进去的全项目生命周期现金流的净现值。,PPP项目识别,PSC的计算PSC是公共部门通过模拟政府运营项目产生的现金流入、流出情况，使用适当的折现率计算出来的净现值（NPV），其由四部分组成，分别是初始 PSC、竞争中立调整、自留风险和转移风险。初始 PSC 代表了政府生产和交付项目的基本成本，包括项目的设计、建设、运营维护和其他一切相关费用,及相应的收入。通常，初始 PSC 可分为三部分：直接成本、间接成本（包括融资成本）和第三方收入。竞
8、争中立调整是指单纯由政府运营服务而产生的利或弊，针对这些利弊对成本进行增加或减少的调整，通过竞争中立调整可以排除由于政府部门通过公共关系可以得到的相对私营机构的竞争优势。通常，竞争中立调整主要有两部分，一部分是由于政府项目的国家税收义务上的区别，一部分是政府项目带来的国家监管成本的差异。风险调整是度量公共部门承担所有风险预期所产生的成本。通过风险识别和风险量化的方法，会对 PSC 的结果进行相应调整。在对全部的风险进行识别并赋值之后，根据风险的承担主体不同可以将风险分为转移风险和自留风险。,PPP项目识别,LCCppp值LCCppp是指PPP方式下的全寿命期财政支出净现值，根据定量评价所处的P
9、PP阶段不同，LCCppp的计算依据有所不同。在项目识别和准备阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以通过虚拟报价计算LCCppp值；在项目采购阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以根据社会资本提交的最终响应文件中的实际报价计算LCCppp值。,PPP项目识别,VFM=LCCPSCLCCppp =（C1+C2+C3+C4）-（L1+L2+L3）= C1+C2+C3-L1-L2= （C1+C2-L1）+（C3-L2）物有所值可以分解为两部分：一部分是建设、运营成本的节约值，即（C1+C2-L1）；一部分是风险管理效率的节约值，即（C3-L2）；这两部分也是政府采用PPP模式实现物有所值的实质。政府
10、采用PPP模式引入社会资本，通过专业、高效的运营团队提升公共服务质量和效率，其本质是提高项目经营效率、风险管理水平，降低全生命周期的运作成本。,PPP项目识别,15,项目发起,PPP项目识别,财政承受能力论证,为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。 政府PPP合作中心（或财政部门）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部
11、门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。,财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支
12、出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。,PPP项目识别,PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。,PPP项目识别,项目发起,PPP项目准备,组织实施机构,按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授
13、权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。,项目发起,PPP项目准备,尽职调查,项目内部调查项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政
14、府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。外部投资人调查根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。,项目发起,PPP项目准备,实施方案编
15、制,通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：（一）项目概况（二）风险分配基本框架。（三）PPP运作模式（四）PPP交易结构（五）PPP合同体系（六）PPP监管架构 （七） PPP采购方式,项目发起,PPP项目准备,（一）项目概况项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。项目基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。项目经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项
16、目公司以及公司股权结构。,项目发起,PPP项目准备,（二）风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。,项目发起,PPP项目准备,项目发起,PPP项目准备,（三）PPP运作模式PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。选择适合的模式至关重要！PPP具体运作模式的选
17、择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。,项目发起,PPP项目准备,（四）交易结构交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等（新建、在建、存量）。涉及国资资产的，需要注意国有资产的交易、审批程序。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。基本投资回报率的确定是政府决策的关键点之一！依据项目回报机制构建科学、完整的财务模型是决策的重要内容！相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。,
