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1、分权背景下的政府垂直管理：模式和思路分权背景下的政府垂直管理：模式和思路沈荣华【内容提要】垂直管理是当代各国中央政府广泛采用的一种组织形式，可分为实体性和督办性两种模式。在分权背景下，加强中央垂直管理是一种必然选择，也是诸多国家的实践经验。中国在实行垂直管理方面已经取得重要进展，同时也面临着新的问题。进一步优化垂直管理体制，可考虑在职能界定基础上调整垂直管理设置，更多采用督办性垂直管理模式，加强垂直管理的制度建设。【关 键 词】政府垂直管理/模式比较/调整思路在我国，近十多年来一些中央部门相继实行垂直管理，在保证政令畅通、克服地方保护、平衡中央地方关系等方面发挥了重要作用，但也面临着地方政府职
2、能被分割、条块矛盾突出等新的问题，引起了广泛的关注和争议。本文通过对分权背景下中外政府垂直管理的考察分析，就如何调整优化我国垂直管理体制提出一些看法。一、垂直管理的一个分析框架垂直管理是各国政府广泛采用的一种组织形式，有各种各样的做法。为了便于考察分析，需要提供一个兼容性的框架，明确垂直管理的概念、类型和理由等基本问题。1.什么是垂直管理垂直管理一般是指中央政府部门对其在地方设立的分支机构或派出机构实行垂直领导的一种组织形式，又称部门垂直管理、中央垂直管理。主要特征有：（1）属于中央政府的一部分。中央部门的分支机构或派出机构（统称垂直管理机构）虽然设在地方，但编制、经费、人事、业务等都由中央部
3、门直接管理，属于中央政府组织的范畴。1（2）功能作用是执行中央政府的事务，保证中央政策法律得到有效实施。（3）设置形式灵活多样。可由政府部门设立，也可由部门内设机构设立；可按行政区划设立，也可跨行政区域设立；可设一个管理层级，也可设多个管理层级。2.垂直管理可分为两种模式：实体性和督办性垂直管理有各种分类方法，最基本、最实用的方法是根据职能不同进行划分。中央政府的职能包括专有职能和共有职能。这两种职能的履行方式不同，采取的垂直管理形式也有所差异。一般而言，中央政府的专有职能，如国防外交、宏观经济、邮政、航空、铁路等事务，需要由中央部门及设立的分支机构去执行，实行垂直管理，这种垂直管理无论是职能
4、还是机构，都是实体性的；中央和地方的共有职能，如教育、卫生医疗、就业、环保等事务，需要通过分工合作完成，通常由中央政府制定政策法律，地方政府具体执行，同时中央部门可在地方设立垂直领导的派出机构，督促或监督地方政府执行，这种垂直管理无论是职能还是机构，都是督办性的。据此，笔者认为，可将垂直管理分为实体性和督办性两种基本模式（参见表 1）。（1）实体性垂直管理的特征：适用于中央政府的专有职能；业务部门自上而下组成独立的垂直管理体系，地方政府不设同类业务机构；主要作用是执行中央事务，实施中央决策；按照“中央部门决策、垂直机构执行”的方式运行，与地方政府关系不大，独立性较强。（2）督办性垂直管理的特征
5、：适用于中央政府的共有职能；中央部门在地方设立垂直管理机构，与地方政府同类业务部门并立；主要作用是通过协作、督促、监督等形式，落实中央决策，协助地方执行，监督地方执法等，不承担实体性事务；按照“中央部门决策、地方部门执行、垂直机构督办”的方式运行，与地方政府联系比较紧密。3.分权背景下的必然选择是否实行垂直管理，如何实行垂直管理，都需要有一定的理由和依据。这是政府垂直管理需要明确的基本问题。在笔者看来，无论是中国，还是国外，历史上都不乏垂直管理的先例，但中央政府比较广泛地采用垂直管理，则与中央与地方的分权有着内在联系。一般而言，分权程度越高，就越需要强化垂直管理，这带有一定的规律性。这种联系可
6、从集权和分权下的垂直管理对比中加以说明。在中央高度集权体制下，中央与地方的职能权限缺乏明确划分，中央政府统管各项事务，集中行使决策权，地方政府主要扮演具体执行者的角色，自主权有限，中央政府与地方政府大体上是一种“决策执行”的关系。在这种情况下，地方政府必须服从中央，执行中央政府政令，中央政府即使不采用垂直管理体制，通常也能保持对地方政府的领导、控制和监督。因此，除了事关国家安全、税收、交通等少数部门常常采用垂直管理外，大多数部门不存在实行垂直管理的理由和条件。在地方合理分权体制下，情况则有所不同，中央与地方之间的职能权限划分比较明确，中央政府和地方政府实行分工合作，各司其职，都有各自负责的专门
7、领域，建有各自的机构体系，各自依法行使管理权限。实践经验表明，这种分权有利于调动地方政府积极性，实现政府管理创新，促进经济社会发展，但也会产生一些负面效应，出现过分强调地方利益、中央控制能力下降、地区间发展差距拉大等问题。在这种情况下，加强中央政府的控制监督能力，保持中央与地方关系的平衡，就显得尤为必要。而垂直管理作为加强中央控制监督能力的一种有效形式，就成为中央政府的一种必然选择，并非权宜之计，也不是偶尔为之，因为“自己的事自己办”总比“自己的事别人办”更加负责、更有效率。因此，在分权背景下，中央部门广泛采用垂直管理带有一定的必然性。二、国外政府垂直管理的做法和经验发达国家普遍实行地方分权和
8、自治，中央和地方职能有明确划分，中央政府设有垂直领导的机构体系来履行职能。这里将考察美国、法国、英国和日本等国中央政府垂直管理的实践经验。1.美国联邦制下的垂直管理美国是一个联邦制国家，联邦与州并立，各自依法独立行使职权，没有行政隶属关系。联邦政府的专管事务和共管事务，由联邦部门及其分支机构负责执行。联邦部门垂直领导的地方分支机构，一般称地区办事处或分局。其中有的由联邦部门设立，如卫生和公众服务部、劳工部、退伍军人事务部等都设有地区办事机构；有的由部门内设机构或所属机构分设，如农业部有 4 个司局分别在地方设有分支机构，实行垂直管理；有的由独立机构设立，如美国国家环保局、联邦贸易委员会等（参见
9、表 2）。在模式适用上，对于联邦专管事务，联邦部门采用实体性的垂直管理，如航空管理、证券交易监管、核安全等部门都是独立的垂直管理系统。对于联邦共管事务，联邦部门采用督办性的垂直管理。例如，卫生和公众服务部、教育部、小企业管理局等联邦部门设有分支机构，负责联邦与地方的合作事务、监督地方执法；劳工部设有地区分局，负责执行联邦劳动立法，监督地方劳动执法，提供业务咨询、协助和指导；环保局设立的 10 个地区分局，除了监督地方环境执法外，还负责协调跨区域的环保事务（参见图 1）。联邦部门的分支机构大多是跨区域性的。美国把全国 50 个州划分为十个标准联邦大区，联邦部门一般在这些大区的中心城市设立分支机构
10、。例如，在第十标准联邦大区的西雅图市，目前有 10 多个联邦部门设有分支机构，如商务部、国土安全部、卫生和公众服务部、财政部、运输部、国务院、住宅和城市发展部、劳工部、退伍军人事务局、农业部、司法部等。此外，有的联邦部门则按行政区划设立分支机构，如农业部的农村发展局、农场服务局都在各州设有分支机构。图 1 美国联邦制下的垂直管理体制2.法国双轨制下的垂直管理法国是一个单一制国家，1982 年开始推行地方分权改革，分期分批将权力下放给地方政府，实行有限的地方自治。与其他国家不同，法国中央与地方关系的特点是实行“双轨制”，即大区、省和市镇设有地方自治机构，管理地方性事务；同时，中央政府和部门在大区
11、和省设有垂直领导的派出机构，管理中央事务，形成了两套并立的行政系统（参见图 2）。2图 2 法国双轨制下的垂直管理体制法国实行单一制，中央和地方的共管事务在政府事务中占较大比重，主要采取督办性垂直管理模式。大区长、省长作为中央政府的代表，与地方政府并立，负责维护国家利益，监督地方政府执行国家法律，并协调中央各部的地方派驻机构；中央各部的派出机构，如法国环境与可持续发展部，经济、金融和就业部，劳工、劳资关系和社会部，教育和研究部，农业和渔业部等中央部门，负责协助或监督地方落实中央政策法律。与美国等不同，法国中央各部地方派出机构的设置与行政区划基本吻合，例如法国文化和交流部、农业和渔业部在 22
12、个大区均设有派驻机构，经济、金融和就业部在 100 个省都设有派驻机构。3.英国地方自治下的垂直管理英国是一个单一制国家，历史上有地方自治传统。中央事务由中央部门及派出机构负责执行；地方事务由地方政府自主治理。其中央政府的垂直管理有以下两个特点：一是中央政府在各地区设有综合性的派出机构（由地方和社区事务部具体负责）。例如，英国政府将英格兰划分为 9 个地区，并设立政府事务办公室，负责协调管理 12 个中央部门在该地区的事务，对地方政府执行中央政策法律进行指导、协调和监督，属于督办性的垂直管理。二是执行机构在地方设有大量分支机构。1988 年英国政府开始推行“下一步行动”改革方案，将决策职能与执
13、行职能分开。中央各部设政策司和执行局，政策司负责政策制定，执行局专门负责政策执行。在地方，各部执行局通过设立分支机构来执行中央部门决策，实行实体性的垂直管理。例如，作为执行机构，英国社会保障局共设有 22 个地区局和 159 个分区办事处，有 7 万多雇员，实行网络垂直管理，主要负责审核社会保障资格申请和社保资金发放等事务；英国就业服务中心下设 1300 多个基层办事处，直接办理有关就业事务。4.日本地方自治下的垂直管理日本是一个单一制国家。自 20 世纪后期起，日本不断推行地方自治改革，在中央与地方政府之间确立了协作关系，如有调整需通过协商解决。中央政府负责管理“国家事务”，地方政府负责管理
14、“地方自治事务”，并承担部分“法律授权职责”，即由中央政府提出要求和承担费用，将一些国家事务委托地方政府完成。为执行中央政府事务，日本政府的 12 个内阁部门，除外务省、防卫省、文部科学省外，都在地方设有垂直领导的分支机构（参见表 3）。其中有的由部门设立，如环境省、农林水产省、经济产业省等；有的由部门内设机构或所属机构设立，如法务省有 4 个部门、国土交通省有 3 个部门，都分别在地方设有分支机构，有关人员、预算、人事、业务都由中央部门管理。与法国大体相同，日本除了对出入境、国税、社会保险等少数中央专管事务实行实体性的垂直管理外，大部分政府事务为共管事务，一般由中央政府制定法律和标准，地方政
15、府具体执行，并由中央部门的分支机构对地方部门进行指导、协助和监督，实行督办性的垂直管理。例如，财务省下设的财务分局，主要负责经济形势调查、编制地区国家预算、地方政府融资、管理国有财产、监管金融证券行业、监管香烟和盐的经营等。厚生劳动省在 47 个都道府县设有劳动分局，负责监督和指导地方部门实施有关劳动者报酬、劳动条件最低限度保障等事务。日本中央部门的地方分支机构分 12 个层级，其中少数分支机构按照行政区划设立；大多数分支机构则按地区设立，管辖范围涉及若干都府道县，如人事院下设 8 个地方事务局和冲绳事务所，财务省下设 9 个地方财务分局和福冈财务支局，农林水产省下设 7 个地方农政局和北海道
16、农政事务所。5.国际经验和启示比较分析表明，虽然各国国家结构和政府体制不同，政府垂直管理有各自的特点，但从中也可发现一些带有共性的做法和经验：第一，分权的同时加强中央垂直管理。在地方分权的背景下，无论是联邦制国家，还是单一制国家，中央政府承担的事务一般由中央部门及其分支机构执行，大多都在地方设有垂直领导的分支机构或派出机构。美国实行联邦与州的分权，联邦事务靠联邦部门及其分支机构去执行。法国、日本等单一制国家，历史上实行中央集权，20 世纪后期开始推行地方分权改革，将更多权限下放给地方政府，同时中央各部广设分支机构或派出机构，加强中央垂直管理。第二，根据事务不同采取不同的垂直管理模式。国外中央政府负责的事务包括专管事务和共管事务。对中央专管事务，由中央部门的机构体系执行，实行实体性的垂直管理；对中央和地方共管事务，通常由地方政府负责执行，并由中央部门设立的垂直机构去督办，具有协助执行、业务指导、联络协调、执法监督等方面的管理职能，实行督办性的垂直管理。第三，中央部门按照业务需要在地方设立垂直管理机构。其中有些按行政区划设置，有些则跨行政区域设置，不一定与行政区划相对应。第四
