福田区城中村改造策略调研报告福田区城中村改造策略调研报告（摘要）（摘要）序言序言----调查研究是谋事之基、成事之道调查研究是谋事之基、成事之道2004 年 8 月底，由深圳市福田区旧城区重建局、中国城市规划设计研究院（深 圳）、世联地产顾问（深圳）有限公司、综合研究开发院（深圳）、深圳市社 会科学研究院、北京大学研究生院（深圳）六家单位共同组成的城中村改造调 研课题组走进福田区 13 个城中村，展开了历时一个多月的调查工作，亲身倾听 来自城中村的声音、真切的体会城中村、了解城中村，为客观、公正、深入地 剖析城中村提供真实、可靠的依据，并为最终编制城中村改造专项规划和制定 城中村改造策略打下坚实的基础本文是《福田区城中村改造策略调研报告》的精简版，全文共分两部分，第一 部分为分析篇--透视城中村；第二部分为策略篇--构建和谐社会第一部分第一部分 分析篇分析篇----透视城中村透视城中村社会对城中村现象的解释往往表现出非常明显的矛盾心态一方面，在城市快 速发展的情况下，城中村较好地完成了农村地区转向发展的软着陆，同时还接 纳了城市其它地区难以接纳的、大规模的、流动性强的低收入群体；另一方面， 城中村也出现了诸如违章建设、犯罪率高、社区环境差、社会管理和城市文明 欠缺等问题。
城中村伴随着深圳城市发展而生，城中村问题的复杂性，实质上是中国人口问 题、城市化问题、工业化进程和深圳城市理想、发展需求等错综复杂因素交织 形成的一个时代现象我们必须在时间、空间都更为宽广的大背景之下，从全 面、协调、可持续的视角去认识、了解和剖析城中村一、不可忽视的城中村一、不可忽视的城中村----城中村的问题城中村的问题（一）环境问题（一）环境问题1、土地利用结构不平衡教育、文化、卫生、绿地等社会公益性用地比例明显 偏低2、开发强度严重超标城中村的建筑密度和空间形态处于失控状态，住宅的日 照间距难以满足基本的卫生和生活要求3、私宅建设违章严重市场利益的驱动和政府管理的不力使城中村违法私房成 为历史最长、规模最大、最难处理的“老大难”问题4、基础设施严重滞后随着居住人口的增加，水电、排污等基础设施明显不能 满足实际需要5、环境卫生问题日益突出恶劣的生活环境使人们的生活质量下降，成为城市 的一种安全隐患6、安全隐患严重高密度、高强度的私房建设，使得消防、卫生、安全隐患、 无法彻底消除二）社会问题（二）社会问题1、高密度暂住人口聚集在政府管理存在缺失的地区，是产生诸多社会问题的根 源2、城中村社会治安问题突出。
由于缺乏有效管理，违法犯罪分子常以城中村为 据点从事各种违法犯罪活动三）管理问题（三）管理问题1、城中村流动人口缺乏有效的社会管理，带来了众多社会问题，这其中既有股 份公司管理上的不足，也有政府管理上的缺失2、城中村租户管理环节薄弱是城中村藏污纳垢的重要原因四）经济问题（四）经济问题1、经济活动封闭保守股份公司和外界的信息、技术、资金和人才交流程度低， 形成了一个以租赁业为核心自我封闭的经济体2、经济收益绝对依赖地租城中村经济的封闭性特点导致了它的发展对地租的 绝对依赖性3、经济结构层次低，成长性弱出租和管理物业是股份公司主要的经济活动， 其收益很少用于投资4、产业结构单一股份公司的经营局限在物业租赁服务业这一产业中，产业结 构单一，从而使公司发展的实力非常单薄5、土地资源低效利用福田区作为深圳市的中心城区，土地资源紧张，但城中 村土地的潜力和价值却没有充分发挥出来6、存在地下经济活动城中村存在大量处于政府管理和监督之外、不合法、不 公开的经济活动五）文化问题（五）文化问题1、传统的土地观念根深蒂固传统农村意识是使涉及城中村土地和管理的措施 难以推进的深层次原因，村民对土地的拥有、依赖意识非常强烈。
2、城中村村民的宗族观念强烈，这种宗族和血缘关系有其消极的影响也有其积 极的意义六）法律问题（六）法律问题1、城中村土地权属只有政府单方面的文件规定，却没有与城中村签订的共同契 约，造成有“章”无“约”的现象2、处理城中村历史遗留问题的政策难以有效执行3、城市管理缺乏有效、适用的法律依据二、二、““必然必然””出现的城中村出现的城中村----城中村的作用城中村的作用（一）社会作用（一）社会作用1、福田区城中村接纳了将近 80 万流动人口，为福田区的产业发展做出了巨大 贡献2、城中村的发展间接地为政府解决了村民的就业压力问题二）管理作用（二）管理作用股份公司参与城市管理，为维护城中村的生活秩序和商业活动秩序做出了重要 贡献三）经济作用（三）经济作用1、股份公司承担了城中村内的交通、水电、排污、消防等基础设施的建设，为 福田区节省了大量的财政资金2、村民依靠股份公司分红、出租个人物业等收入，其生活水平得到了显著的提 高3、深圳的城中村在特定的时期内为其它城市的农村城市化模式起到示范作用四）文化作用（四）文化作用城中村是深圳本土文化的发源地和保留地大部分村民还保留着的一些传统习 俗活动是深圳城市文化的重要构成部分，有较高的历史文化价值。
三、深圳城市化--城中村发展背景与原因（一）城中村是深圳城市化过程中出现的发展问题（一）城中村是深圳城市化过程中出现的发展问题城中村是深圳经济快速发展及城市化加速推进过程中出现的发展现象，对一个 寻求经济快速发展的城市来说，这一现象的出现绝非偶然，有其必然性、规律 性和极强的社会影响力二）深圳城市化的个性特征（二）深圳城市化的个性特征深圳与北京、上海、广州这些城市的发展经历有着本质的区别，这些个性特征 与城中村的形成和发展密不可分深圳是从零起步的深圳；是超速发展的城市； 是制度创新成本最低的城市；是外来人创造了深圳三）城市化给城中村带来了什么（三）城市化给城中村带来了什么1、深圳的快速发展带来了对土地资源的强大需求，土地价格的猛涨以及外来人 员对住房的大量需求为城中村带来了发展的机会和经济基础2、城市化过程彻底改变了城中村内具有农民背景的新城市居民的经济生活方式， 村民从自身生存和利益的角度出发，逐渐形成了“以地生财”的发展模式3、外来人口概念下的深圳城市化，导致城中村的城市居民即村民成为了城市生 活中的强势群体四）城市化未能改变什么（四）城市化未能改变什么1、城乡二元结构的延续深圳超常规的工业和城市建设的快速发展，使农村社 区融入现代城市环境中，城乡二元结构的发展体制已演变为“二元城区”现象- -城中村现象。
2、农村社区管理的延续集体组织行使的权力和职能让一般城市地区的居委会 无法替代，其中无不包含着原有农村管理的脉搏3、集体经济发展模式集体经济组织仍保留着浓郁的农村经济成份，不仅体现 在体制和资产构成上，在资产管理、财务管理等方面对真正的城市经济和市场 经济都是排挤的4、农村传统的土地观念根深蒂固深圳发展时间的快速压缩没有给村民足够的 时间和机会了解和学习如何更好地融入城市第二部分第二部分 策略篇策略篇----构建和谐社会构建和谐社会2004 年 10 月 28 日召开的深圳市违法建筑清查工作暨城中村改造动员大会，把 违法建筑、违法用地清查和城中村改造工作作为我市贯彻四中全会精神、加强 党的执政能力建设的重要战役进行部署我们在市委、市政府提出的总体目标 的指导下，通过对辖区城中村现状的深入调查、分析和研究，为保证城中村改 造工作决策的科学性和行动的有效性，制定切合实际、具有可操作性的策略建 议，编制全面的改造计划一、福田区城中村改造目标和发展定位一、福田区城中村改造目标和发展定位（一）总目标（一）总目标全面实现福田辖区城中村与现代化、国际化城市发展目标的对接，构建和谐社 会二）分解目标（二）分解目标社会目标--完善城中村的法制和管理体系，使城中村人口管理、经济活动及全 面的社会管理纳入城市规范化管理体系中产业目标--基于市场的原则，积极稳妥地推动城中村产业升级，引导城中村经 济可持续发展，并与城市经济活动全面、有效对接。
文化目标--坚持包容和求实的态度，妥善发掘与保护城中村有价值的历史与本 土文化，使其成为城市文化和旅游产业的组成部分三）功能定位（三）功能定位1、各片区功能定位根据在城市中的地理区位、周边地区城市功能构成和片区资源评价，提出各片 区功能定位为：（1）上梅林（村）片区--中心区北部综合居住区承接福田中心区的居住服务功能，充分利用其历史文化资源，加强公共配套设 施的建设，发展街坊式商业，形成福田中心区的北部综合社区2）下梅林（村）片区--福田中心区北部综合居住区，梅林片区商业中心以完善福田中心区的服务配套为目标，全面整治环境和形象，提升梅林地区的 居住质量，形成梅林片区的片区级商业中心3）上下沙（村）片区--以车公庙都市产业区和红树林生态区为依托的城市综 合居住区完善公共配套，提升环境质量，利用特殊的人文资源发展都市旅游，建设富有 地方特色城市综合居住区4）沙嘴沙尾（村）片区--结合金地沙尾工业区改造，打造以高新科技为主的 都市综合产业园区结合金地沙尾工业区改造，通过政策引导促进功能置换，形成以都市优质产业 和高附加值工业集聚为特色的区5）新洲（村）片区--福田中心区西南部综合社区承接福田中心区的居住服务功能，加强公共配套设施的建设，发展街坊式商业， 形成福田中心商务区的西南部综合社区。
6）石厦（村）片区--以历史文化为特色的中心区南部综合居住区承接福田中心区的居住服务功能，挖掘并充分利用其历史文化资源，加强公共 配套设施的建设，发展街坊式商业，形成福田中心商务区的南部综合配套社区7）水围（村）片区--口岸服务和和福田中心区配套综合区承接福田中心区部分南向延伸的功能需求，充分利用地铁和口岸优势，补充完 善福田中心区的配套服务功能，形成商业、居住的城市综合社区8）岗厦（村）片区--中心区配套综合发展社区融入福田中心区，形成集商务办公、休闲商业、居住、配套服务为一体的综合 发展区9）田面（村）片区--中心公园人文生态社区承接华强北商圈的居住服务功能，远期应严格控制开发强度，结合中心公园的 城市休闲、旅游和文化功能，打造新型的人文生态社区10）福田（村）、上步（村）片区--联系华强商圈和蔡屋围的大众商业化纽 带和高标准综合社区以南园路、福华路为纽带，巩固传统商业优势，拓展与延伸华强北商圈的南向 外延，创造集商贸、居住、旅游、休闲为一体的高标准配套社区11）皇岗（村）片区--纳入福田中心区，向南延伸中心区轴线融入福田中心区，引导商务办公功能，形成符合中心区建设标准的综合发展区。
12）渔农（村）片区--口岸门户利用彻底拆除改造的契机，围绕地铁口岸建设，全面梳理交通系统，提升地区 经济价值，增加商业、酒店功能，完善口岸配套服务，塑造城市门户形象2、福田辖区城中村阶段性（改造过渡时期）功能定位（1）具有本土文化特色的，与整个城市和谐发展的城市地区；（2）以承接低收入人群生活聚集为主体的，在城市中拥有特殊地位的城市地区；（3）服务业就业人口密度较高、第三产业相对发达的居住社区四）改造原则（四）改造原则我们所确立的城中村改造不是简单的推倒重来，而是一种基于多层面的、综合 的社会改良，通过改良建立城中村的管理和环境秩序，改变影响城中村的各种 要素，打破平衡，促进城中村的完全改造1、公平性原则（1）城市公共资源占用方式的公平；（2）以人为本，强调城市社会不同群体利益保障、权力保障的公平性；（3）城市政府公共政策内容制定与执行对象的公平性2、经济性原则（1）关注城市的运行效率和发展需求；（2）有利于改造地区资源利用效率的提升；（3）有利于城市政府对城中村改造行动的整体判断，包括制定不同阶段的行动 纲领及相适应的投资计划、新政策制定的制度风险判断等3、综合性原则（1）建立城中村改造内容的系统性框架，包括物质空间环境、文化环境、社会 环境及性管理体制的建立等；（2）建立各种相关实施策略的系统性框架，通过策略之间有。