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1、激励与约束对称 成本与收益统一专家谈耕地保护经济补偿机制的构建基于外部性内在化的补偿路径 南京农业大学中国土地问题研究中心 陈会广 1998 年修订通过的土地管理法确立了包括土地用途管制、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度等在内的最严格的耕地保护制度。以此为临界，之前 10 年（19901999年）全国年均建设占用耕地 16.81 万公顷，之后 10 年（20002009 年）耕地数量依然在快速减少，现行耕地保护政策的绩效与预期目标有很大的距离。以耕地开垦费、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费等加大用地成本为特征的现行政策，在经济约束机制上功能有限，耕地保护还缺少相应的经济激励机制。耕地保护政
2、策在激励与约束上的不对称，有其深刻的理论背景，而外部性正是导致激励约束不对称的一个重要问题。 耕地保护激励与约束不对称的理论逻辑 1920 年马歇尔在经济学原理一书中最早区分了“内部经济”与“外部经济” ，1932 年庇古在福利经济学讨论了“由于存在着未获补偿的服务或未予赔偿的损失所造成的私人与社会净产量之间的偏差” ，这就是外部性比较明确的含义。 外部性是市场失灵引起的经济效果。资源经济学家兰德尔认为，外部效果是一个人的效用受另一个人控制的活动所影响的情况，这是资源配置率低的根源。也就是说，当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内，某些效益被给予或某些成本被强加给没有参加这一决策的人
3、的时候，就会产生一些低效率现象。这个认识指出了外部性的成本收益相背离的实质。成本收益相背离的问题有两种现象：一种是一个人或单位的生产或消费行为使其他人或单位受损而又没有动机用自己的收益补偿后者损失的现象；另一种是一个人或单位的生产或消费行为使其他人或单位受益而又无法通过向后者收费补偿自己成本的现象。据此可以将外部性的影响效果分为负外部性与正外部性两种类型。外部性还可以分为代内外部性与代际外部性，区内外部性与区际外部性。现在的外部性问题已不仅仅局限于一个区域，应当既满足当代人的需要又不损害后代人满足需要能力的可持续发展。 外部性是双方相互作用的经济效果，但因其强加性导致相互作用的双方在激励与约束
4、上失衡。成本与效益相背离，是耕地保护外部性问题的根源。不同区域间在主体功能区规划引导下，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类；而地方间竞争就激化了以耕地保护为主的限制开发区（以下简称耕地保护区）与优化开发区或重点开发区（以下简称土地开发区）之间的矛盾。同一区域在土地利用总体规划引导下，划定基本农田保护区后永久不得占用；耕地保护区生态效益的外溢，由土地开发区共享。耕地保护不仅存在显著的区际外部性也存在显著的区内外部性。耕地保护区作为生态社会效益输出地不能通过竞争性和排他性来实现自己的利益，而土地开发区“搭便车”免费享有耕地保护的外部性效益，无须承担耕地保护区的成本。同时，城
5、镇化、工业化进程中土地开发区不断扩展，侵占耕地保护区，城乡发展利益也不能统筹。效益与成本分离的后果是地方政府不愿承担过多的耕地保护责任。 土地管理法赋予省、自治区、直辖市人民政府确保本行政区域内耕地总量平衡的行政责任，而且将农地转用审批权、征地审批权上收到省级及以上政府。其中的博弈应有三个层面：中央与省级政府之间的博弈（多保，少保） ，地方与省级及以上政府的博弈（多保与少保，保与不保） ，地方政府之间的博弈（保与不保，多保与少保） 。后两者是当前最为突出的现象，前两者存在委托代理关系。 现行法律政策的调整改善了博弈策略结构，如将农地转用审批权、征地审批权上收到省级及以上政府；建立土地督察制度，
6、派出土地督察机构对省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查等等,都可以改善中央与地方政府在农地非农化上信息不对称的局限。结果应该是耕地锐减趋势能够得以控制，但为什么耕地减少速度依然加快？这说明，耕地保护政策设计仅从改进博弈策略结构去约束地方政府成效有限，应从委托代理关系本身出发进行激励约束机制的重新设计。 耕地保护补偿路径设计及今后公共政策选择 建立补偿激励，满足地方政府保护耕地的参与约束与激励相容约束，将耕地保护的外部性内在化，是改革现行政策中激励与约束不对称的基础。耕地保护补偿路径设计应以校正现行政策中激励与约束不对称为目标，以发挥政府与市场各自作用和比较优势
7、为前提，以农民自主组织与社区自主治理为基础，寻求耕地保护外部性内在化的最佳方案。 一方面，按照“谁受益谁补偿”原则，理清中央与地方各自的责任，改变耕地保护外部效益与成本相分离的现象。中央受益的，耕地保护补偿作为中央事权，由中央公共财政转移支付；地方受益的，耕地保护补偿作为地方事权，由地方公共财政转移支付。另一方面，编制国土规划，进一步优化国土开发空间布局。以国土规划、主体功能区规划为前提，开展耕地保护区际外部性补偿；以土地利用总体规划为前提，强化政府土地用途管制职能，进行同一行政区内土地开发区对耕地保护区的补偿。建议以美国土地发展权转移交易为借鉴，为区际补偿、区内补偿建立市场机制。此外，还应鼓
8、励与引导农民护地组织等民间组织的形式，研究推广成都式村庄评议会，以社区自主治理模式完成农民土地产权的习惯界定，减少法定登记中的矛盾纠纷，以清晰而有保障的产权为农民保护耕地提供补偿依据，稳定农民作为耕地保护第一道防线的力量。 建议今后耕地保护补偿公共政策的选择应注重三个方面：其一，建立耕地保护补偿基金。研究提高耕地占用税税率、土地出让金归集农业开发基金提取比例的可行性，从新增建设有偿使用费、耕地占用税提高部分、农业开发基金提取比例提高部分进一步归集，建立中央与地方各自耕地保护补偿基金，用于公共财政转移支付和代际补偿。其二，建立经济、社会、生态外部性的时空补偿体系。耕地保护补偿涉及经济、社会与生态
9、三方面，同时每个方面又可能涉及代内代际、区内区际等时空要素。建立完整的耕地保护补偿政策体系，解决由谁去激励、对谁激励、怎样激励、向什么方向激励以及在什么条件下进行激励的问题。其三，建立基于耕地占补省域内平衡的土地利用计划指标交易制度。在耕地占补省域内平衡的基础上，允许农用地转用计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标在同一行政区内或跨区交易，激活耕地保护区内补偿与区际补偿的机制。 耕地保护补偿政策比较评价 中国土地勘测规划院地政研究中心 唐 健 经济社会快速发展和城镇化进程加快，对新增建设用地的需求越来越大，大量耕地和基本农田转变为建设用地，同时由于从事农业的收益远低于工商业，农村集
10、体经济组织和农民对保护耕地没有积极性，反倒在利益驱使下有把耕地转变为建设用地的冲动。大家普遍认识到，保护耕地特别是基本农田仅仅依靠法律、制度、政策要求是不够的，还需要一定的经济激励。针对这种情况，成都市 2008 年率先提出建立耕地保护基金，对承担保护耕地任务的农民直接进行补贴；佛山 2009 年开始研究对基本农田进行补贴，补贴办法于2010 年 4 月 1 日起在全市实行。在先进地区的带动示范下，将会有越来越多的地区实行耕地保护补偿政策。 两地耕地保护补偿政策的异同 两地耕地保护补偿的目的、出发点、效果等方面相同，但在补贴对象、资金来源和使用方向等方面存在明显差别。其一，两地耕地保护补偿政策
11、都是为了更好地保护耕地、基本农田，提高农民保护耕地的积极性，对承担保护耕地和基本农田责任的农村集体经济组织和农民给予一定数量的经济补偿。其二，两地耕地保护补偿政策实施都极大地提高了农民保护耕地和基本农田的热情。佛山市农民由原来不愿意把自己的地划为基本农田，转变为现在纷纷要求将自己的土地划为基本农田，反而对政府没有将自己的土地划为基本农田有意见。其三，两地耕地保护补偿都远高于农业直补。佛山市每年每亩仅为 19 元，成都市每年每亩 20 元左右。两地耕地保护补偿政策产生了积极的示范效应。 两地耕地保护补偿的差别主要表现在：首先，补偿客体不同。成都的耕地保护基金补偿对象为所有种植农作物的土地，而佛山
12、补贴对象仅限于基本农田。其次，对养殖水面的补贴规定不同。成都规定，养殖水面不得发放耕地保护基金。而佛山基本农田主要由耕地和养殖水面组成，耕地仅占基本农田的 28.9%，其余为可调整农用地、坑塘水面、养殖水面等，佛山将补贴范围定位为基本农田保护区内的所有农用地。再其次，补偿标准和依据不同。成都依据耕地质量，对基本农田和耕地分别按照每年每亩 400 元和 300 元的标准补偿。佛山依据不同区域实行不同的标准，禅城、南海、顺德经济较为发达的三区为每年每亩 500 元，经济发展较差的三水、高明两区每年每亩 200 元。此外，资金来源不同。成都的资金来自于市、区县两级的新增建设用地有偿使用费和土地出让收
13、入的一定比例。佛山的资金来自于区、镇两级一般财政收入，纳入预算管理，不受制于土地出让收入。最后，资金的使用范围也不同。成都规定，除 10%用于农业保险补贴外，其余 90%主要用于承担耕地保护责任农户的的养老保险补贴，直接划入农民养老保险个人账户，明确提出保护基金“不能作为一种福利，由农村集体经济组织在农户中平均分配” 。佛山规定基本农田补贴的 20%由村集体提留作为农业基础设施建设专项基金，其余 80%由农户自主决定使用方向。对两地耕地保护补偿办法的评述 综合分析两地耕地保护补偿办法，成都对耕地和基本农田都进行补偿，按照耕地质量进行补偿，优于佛山仅对基本农田按照区位进行补偿。农用地的区别应该更
14、多地体现为质量差异而非区位不同，而佛山基本农田质量较高、连片程度好的地区集中在高明和三水，但由于区级财政实力所限，这两区的补贴却远低于基本农田质量较差、连片程度低的顺德和南海。 佛山由财政收入支出，优于成都由新增费和土地出让支出。财政收入高的地区，一般基本农田面积少，需要缴纳的资金最多，而财政收入少的地区，虽然缴纳的钱少，但得到返还资金却多，这样的思路体现了对发展权进行补偿的理念。同时，也不受当年新增建设用地量、出让收入高低和土地市场状况的影响，实现了一般意义上的财政转移支付。而成都的耕地保护基金来源于新增费和土地出让收入，受当年用地量和土地市场状况影响较大。佛山对资金使用不受限制，优于成都。
15、成都的耕地保护基金仅限于社保，不能提前支取和转作他用，其实是将政府应承担的责任变相为农民另外得到的福利。此外，在佛山，部分补贴用于农业基础设施建设，实现了个人利益与集体利益结合，将基本农田的保护与发展结合。 应该看到，两地的耕地保护补偿在现阶段还仅限于经济激励，未达到对丧失发展机会的补偿。佛山禅城区农业收入与工矿用地的租金达到 7.8 倍，从事农业每亩只能收入 2750元，而工业用地租金达到 21500 元。与此相比，基本农田补贴仅为每亩 500 元。所以，未来提高补贴标准还应有极大地空间，未来耕地保护基金、基本农田补贴应向对发展权的补偿转变。 成都和佛山都是根据自身发展阶段和当地政府财力来选
16、择补偿路径的。佛山采用一般财政预算支出补贴的方式，适合经济发展水平较高，税收增量较多、地方政府财力雄厚的地方；不适合经济实力较弱、新形成的财力要用于基础设施建设的中西部。成都模式更易于中西部学习，但缺点是资金多寡与土地市场起伏高度关联，如遇到土地市场低迷的情况，则会面临无资金支付的风险；当遇到资金压力时，会产生不断要求扩大建设用地范围，多出让土地获得收入以支付耕地保护基金的压力。由此可见，耕地保护补偿路径的选择，要根据当地经济发展阶段、财政实力因地制宜来确定。 李国祥：着力完善农业生产要素市场 中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥日前撰文指出，扩大农业生产规模需要激活农村要素市场。扩大粮食生产，需要足够多的耕地。家庭联产承包责任制是我国农村的一项基本制度，耕地承包时基本上是按农村集体内部人均分配的，并且根据现有相关法律法规和政策，农民与集体的耕地承包关系长久不变。只有农民之间通过协商流转耕地才具有合法性。 我国农村现实经济生活中土地流转面临很多困难：农村总体上缺乏流入耕地的农户，农民间耕地流转的交易费用过高，此外，促进农
