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1、专题二： 政府绩效管理的 理论基础和实践,Cmpany Lg,分组实施,江西农业大学绩效评估体系的构建 江西农业大学教师绩效评估体系的构建 江西农业大学机关工作人员绩效评估体系的构建 江西农业大学班级绩效评估体系的构建 江西农业大学普通大学生绩效评估体系的构建 某政府部门绩效评估体系的构建 江西省新农保政策实施绩效评估体系的构建 江西省新农村建设实施绩效评估体系的构建 公益性医疗机构绩效评估体系的构建,Cmpany Lg,一、政府绩效管理的理论基础,（一）新公共管理运动中的管理主义取向 1、管理主义的内涵 管理主义： 广义上看，它是和以英美为代表的盎格鲁撒克逊民族的国家中文化传统相联系，这种文
2、化基础导致英美国家对于管理的信仰远胜于其他国家。 从狭义上看，管理主义是指20世纪80年代以来西方发达国家行政改革中的管理主义取向，如新管理主义、新公共管理、以市场为基础的公共行政、企业型政府、政府再造等。,Cmpany Lg,2、管理主义思想的发展变化在以英美为代表的盎格鲁撒克逊民族的国家中，个人主义、圣经文化、共和主义的政治哲学，形成英美文化的三项支柱。 功利色彩浓厚的个人主义强调的是效用动机、成本效益权衡及选择的利弊计算。因为惟有效用及效率的管理，才能提供给个人主义者作为产品和服务消费者的最有利选择。 英美等国家具有深厚的管理主义传统。,Cmpany Lg,传统公共行政时期（科学管理理论
3、）：管理主义只是附属于行政的技术性层面，管理主义蜕变为脱离现实、故步自封、机械教条的工具主义理性，并没有为公共行政发展带来持久的生命力。管理主义不仅没有解决政府的效率问题，而且伴随着官僚体制成为公众指责的对象。 20世纪80年代出现了转机，公共选择理论、委托代理人理论、交易成本理论等开始出现，管理主义引起了政府的关注。,Cmpany Lg,3、管理主义价值的重新发现（1）市场价值的回归 凯恩斯主义政府失灵市场机制的引入：尊崇市场的力量。 管理主义：关注的重点仍然是政府部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。 公共选择理论：主张政府少干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境。,Cmp
4、any Lg,（2）新的政治主张和治理理念 管理主义更主要的是体现了一种新的治国理念和政治主张。 政府悖论： 里根：政府不仅不能解决问题，政府本身就是问题； 克林顿：政府官员都是好人，但他们桎梏于不好的政府管理制度中。 管理主义运用理论武器开始了对政府的抨击。,Cmpany Lg,（3）政府组织的再造 政府再造：提倡将企业管理的理念、技术和方法应用到公共部门。 奥斯本、盖布勒再造政府：企业精神如何改造着公共部门； 奥斯本、普拉斯特里克摒弃官僚制：政府再造的五项战略；,Cmpany Lg,（4）管理工具的创新 管理理念和方法上所发生的重大变革同样也为政府治理带来了与传统行政模式不同的、有用的、全
5、新的管理工具。 奥斯本、普拉斯特里克摒弃官僚制：政府再造的五项战略： 核心战略（CreStrategy）明确组织目标 结果战略（CnsequenceStrategy）创设绩效结果 顾客战略（CustmerStragegy）将顾客置于驾驶员位置 控制战略（CntrlStrategy）将控制从高层和中央移走 文化战略（CultureStrategy）创造企业家文化,Cmpany Lg,政府再造五项战略组合的元工具,Cmpany Lg,彼得斯：政府未来治理模式四种新治理模式的主要特征,Cmpany Lg,绩效管理：一种全新的观念和系统 与绩效关系密切的词汇：效率、效益、生产力、质量、效果、责任、回应
6、性、等等。 反映了新的管理理念。,（二）政府绩效管理理论,Cmpany Lg,第一，绩效管理作为政府再造的有效工具； 第二，绩效管理作为实施变革和改善公共管理的工具； 第三，绩效管理作为衡量和评估的工具。,政府绩效管理理论的主要观点,Cmpany Lg,二、西方国家政府绩效管理实践,（一）英国新公共管理运动中的绩效管理策略 背景 20世纪70年代，英国的公共行政体制仍保持着传统行政模式的主要特征：坚持议会主权、部长责任制、政治中立三大政治信条。政府组织的内部结构呈现出韦伯式官僚体制的特征，公务员不受党派政治的影响，责任体现在自上而下的严格等级制之中。 1979年，撒切尔夫人对传统公共行政体制进
7、行了一系列以新公共管理为主题的改革运动。在公共部门推行一种“管理文化”，以建立一个更富有效率的政府管理体制。从此拉开了改革序幕。 英国当代行政改革具有较强的延续性，几次大的改革可以说明英国政府围绕效率战略所不断推行的绩效管理策略。,Cmpany Lg,英国当代行政改革大事件,以质量为本的政府绩效评估管理,以经济、效率为主的政府绩效评估管理,Cmpany Lg,（二）雷纳评审,撒切尔夫人1979年上台后，任命私人企业总裁雷纳爵士为自己的效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组，负责行政改革的调研和推进工作。这项旨在提高公共组织经济和效率水平的活动，被称为雷纳评审活动。 雷纳评审是以“解决问题为
8、导向”的“经验式调查”，它的重点是经济和效率，采用问题诊断的方式，从政府的日常工作中寻找出导致效率不佳的各种因素，包括工作任务、工作方法和工作程序，其目的在于通过提高效率来降低政府公共部门的运营成本。,Cmpany Lg,雷纳评审的步骤,Cmpany Lg,雷纳评审的主要特点,（1）改革活动主要是在政府内部进行，对具体部门、具体工作环节中出现的低效率问题提出针对性的改进建议。总的来讲，评审活动主要局限于政府内部的部门调整、方法程序改进等，并没有触及对传统行政模式的调整和变革。 （2）主要采用问题诊断方式进行，并没有全方位地设计战略规划和制定整体的改革方案。 （3）采用自愿参加方式，并没有以法规
9、的形式强制推行。 （4）强调技术效率的使用，特别是较为复杂的定量分析工具的引入和开发。例如，采用“为失误极价”的方法，测量和计算由于各种形式的失误所带来的经济损失。,Cmpany Lg,雷纳评审的总结,雷纳评审历时十多年，评审活动数百项，涉及多个部门和不同的管理服务工作。它通过大规模调研的方式，发现了许多问题的症结，为后来撒切尔政府及其继任者的一系列行政改革打下了良好的基础，积累了丰富的经验。 雷纳评审成绩显著，据统计，从1979年到1985年的6年里，雷纳评审小组共进行了266项调查，发现并确定了6亿英镑的年度开支领域和6700万英镑的一次性节支领域。 截止到1986年底，评审共支出了500
10、万英镑，而它所带来的直接经济效益却高达9.5亿英镑。,Cmpany Lg,雷纳评审还只是就事论事的改革方式，雷纳评审效率小组也承认，这些举措并未引起组织去追求效率的持续改进，他们只是在花园中一小块一小块地去除杂草，却没有创建出花园中杂草无处可生的制度。,Cmpany Lg,（三）部长管理信息系统MINISManagement Infrmatin System fr Ministers,部长管理信息系统是1980年环境大臣赫塞尔廷在环境部内建立的管理机制和技术。 部长管理信息系统的目的是使“高层领导能随时了解到：部里正在做一些什么事情？谁负责这些事情？谁制定的目标？这些目标是什么？对它们是否实施
11、了有效的监测和控制？”这些问题以前从未有人提出过。 显然，要回答这些问题，必须要建立一个完善的包括所有工作内容的信息系统。,Cmpany Lg,部长管理信息系统的实施步骤,1、每一个科的负责人向部长交一份工作陈述，包括工作内容、所用人员、工作程序、工作所要达到的目标等。如果有可能，还要提出绩效指标，用以具体测定工作成就。 2、部长审核各科的工作陈述。这一审核包括部门总目标与各科目标的整合，以目标要求和客观情况进行资源配置等。然后就目标、资源、绩效指标等与各科讨论，达成共识。 3、协议的执行阶段。各科按既定计划进行工作并定期向部长汇报进展情况。汇报的内容包括工作陈述所列各项的状况及具体数字。部长
12、根据这些完整、全面的信息及时作出目标、资源分配等方面的调整，并在综合对比的基础上，找出各科工作上的薄弱环节，督促改进。 上述步骤每年重复一次，称为部长管理信息系统的一个周期。,Cmpany Lg,部长管理信息系统的优点,与雷纳评审相比，部长管理信息系统是一个更加全面和完整的改善政府绩效管理的管理方案，是“融合目标管理、绩效评价等现代管理方法和技术而设计的信息收集和处理系统”。其优点： 1、增强了部长对政策执行过程的监测和有效控制，能帮助他们根据执行情况和客观效果及时进行必要的政策调整。 2、比传统层级汇报方式所获得的信息要及时、全面、系统和规范，有利于进行综合分析和不同单位之间的比较分析。 3
13、、有助于按实现目标的需要进行合理的资源配置。 4、通过在部长和科级之间建立直接的、规范的信息沟通渠道，降低了中间管理层次的作用，为实现组织结构扁平化提供了可能性。 5、体现了目标责任制度、绩效评估制度、全面信息反馈机制等，为分权和权力下放创造了条件。,Cmpany Lg,部长管理信息系统的总结,虽然部长管理信息系统的目的旨在建立一个管理信息系统，而且改革只是由政府的一个部门来发动的，但是，与强调问题诊断和技术效率的雷纳评审相比，部长管理信息系统更具有战略性和持续性。特别是它在绩效管理与目标管理、管理信息系统之间建立起了有机的联系，从而为后续全面改革的推进带来了有益的经验。,Cmpany Lg,
14、（四）财务管理新方案FMIFinancial Management Initiative,1982年，英国下院的财政和公务员委员会发表了题为“公务员的效率和效益”的报告。该报告提出一系列建议：部长们应该对自己部门的管理承担更多的职责，实施有效管理应视为部长政绩的重要内容；各个部应该引入部长管理信息系统，帮助部长们充分发挥管理上的作用；增加一线管理人员资源配置的权力，权力应当由中央政府向基层政府管理者转移；对于政策和项目的支出，每年都应该提交周期性的评估报告。 作为这一报告的回应，英国财政部于1982年5月正式颁布了财务管理新方案。,Cmpany Lg,财务管理新方案的目的在于对中央政府财政资源
15、进行有效的配置和监控。它要求各个层级的管理人员都能做到： 1、明确自己的目标和相关绩效测量的方法； 2、为使资源得到最有效的利用，界定自己的职责，包括对产出和资金价值进行严格评审； 3、获得有效履行职责所需要的信息（特别是关于成本方面的）和技能； 从根本上讲，财务管理新方案完善了责任管理机制，即职责和责任的分配系统。它主要由三部门组成：,Cmpany Lg,1、高层管理系统。高层管理系统是部长信息管理系统的进一步扩展和延伸，它不仅能为高级官员和部长们提供评估目标、安排控制活动以及配置资源所需要的信息，而且“能为下面的各级主管提供做好工作所需的信息”。 2、分权化预算控制。在预算控制方面，财务管
16、理新方案主张实行财务分权。 3、绩效指标。随着高层管理系统和分权化预算控制的有效实施，对各部的工作绩效进行评估就成为一项基础性工作。方案对处一级单位都必须对项目支出的有效性进行评价。为此，撒切尔政府投入了大量资金来开发必备的计算机系统，并设置了1800多个绩效指标。,Cmpany Lg,对财务管理新方案的总结,财务管理新方案可以说是20世纪80年代英国政府部门管理改革的总蓝图，它是部长信息管理系统的扩展、延伸和系统化。 部长管理信息系统是财务管理新方案的基础，而财务管理新方案则把个别部门的有益探索发展为权威性的改革政策。,Cmpany Lg,但是，财务管理新方案仅仅是局限于现有政府体制内的改革，许多问题在这一轮改革中并没有完全解决。表现在： 首先，在剧烈变化的外界环境下，政府组织如何处理好政治与管理的关系问题； 其次，新方案重点仍然是对行政运营成本和公务员规模的控制，而对项目支出和公务员行为等更为复杂的因素却并没有作出评价； 再次，过分强调信息系统的数据，带来了决策的武断和对复杂技术的依赖，反而阻碍了效率改进和权力的下放。 总之，财务管理新方案还没有为政府真正注入管理主义的因素。它提供了有价值的信息，却无法从根本上改变政府组织的动力机制。传统体制的弊端仍然存在。,
