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1、全面提高领导干部依法行政的能力 依法行政的现状与对策,延安市委党校 教 授韩东峰 仲裁员 联系方式：138091135852013-04-15,序 言,依法行政是依法治国的重要组成部分和关键环节，是建设社会主义法治国家和法治政府的必然要求，是政府行使行政权力的基本准则，是科学执政、民主执政、依法执政在政府管理中的具体要求。依法行政在我国的确立和不断发展，不仅有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，大力推进政府职能的转变和行政管理体制的改革，而且必将对我国依法治国基本方略的实现，以及经济和社会的全面、协调发展产生重大作用。,全面提高领导干部依法行政的能力,一、依法行政的基本要求二、依法行政的现
2、状与问题 三、全面提高领导干部依法行政的能力,一、依法行政的基本要求,（一）依法行政的概念（二）依法行政的基本要求,（一）依法行政的概念,依法行政:指行政机关必须根据法律法规规定取得、行使权力，并对为后果承担相应的责任。 换言之，即行政机关（公务员）管理国家和社会事务的权力必须依法获得，行政权力的行使也必须受法律的约束，依法接受的各种权力主体的监督。法律就是行政机关（公务员）行使行政权力的行为规范，也是人们对其行为评价、判断的标准和尺度。,（二）依法行政的基本要求,1、合法行政：是指行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。这是所有行政活动必须遵循的首要原则，其他原则都可以理解为这一原则的扩展与
3、延伸，与这一原则相比，其他原则都处于从属、补充的地位。合法行政原则主要包括法律保留与法律优先两个方面。 第一，法律保留 第二，法律优先,第一，法律保留：是指所有行政活动应当（必须）在法律授权的范围内进行。 法律保留具体含义： （1）依法只能由法律规定的事项，行政机关除非获得授权，否则不得对此做出任何规定； （2）在没有立法文件（法律、法规、规章）规定的情况下，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织权利义务的行为或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。法无授权即禁止。相对人法无禁止及允许。十八大报告明确要求“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠
4、正。” 第二，法律优先,第二，法律优先或称法律优位 ，指所有行政活动均不得违背现有法律规定。法律优先的具体含义： （1）行政机关制定的任何文件、作出的任何决定都必须符合现有法律的规定，不得与其相抵触（抽象、具体行政行为皆如此）； （2）对于法律授予的职权，行政机关应当在职权范围内严格按照法定程序行使； （3）对于法律规定的义务与职责，行政机关应当积极有效地履行或执行。,2、合理行政合理即合乎理性。合理行政指的是所有行政活动，尤其是行政机关根据其裁量权做出的活动，都必须符合理性。法律原则中所讲的合理，指的是符合最基本的、最起码的理性，而不是十全十美的、尽善尽美的理性，即符合一个理智健全的人所应当
5、达到的合理与适当即可。合理行政具体包括几个方面的内容： 第一，公平公正对待，即当行政机关面对同等情形、或基本相似的情形时，应当做出同等的、或者相近的处理，不得出现明显的偏差或歧视（不能偏三向四、人情执法）； 第二，考虑相关因素第三，符合适当比例,第二，考虑相关因素，即行政机关在实施其活动时，必须考虑与该事件有关的各种因素（符合立法目的、性质、情节、幅度、正当合理），不得考虑无关因素而影响其决定； 第三，符合比例原则，即行政机关为实现某一行政目标而采取的手段，应当以必要为限度，在可以实现行政目的各种手段中，应当选择对当事人权利影响最小的手段。因此，比例原则也称最小侵害原则（方法与达成的目的不得显
6、失均衡；多种方法均可实现则选择损害最小的方法）。,3、程序正当程序正当原则 “正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现”。美国著名哲学家、伦理学家约翰罗尔斯在其名著正义论说，这个看得见的方式就是“程序正义”。所谓程序的正义就是对程序施加了道德标准和要求，符合一定的道德标准的程序才能叫做符合程序正义的程序。 第一，政府信息公开。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。第二，听取意见。 第三，要遵循回避原则。第四，保证救济权的实现。,第二，听取意见。即在作出行政决定前，要注意听取公民、法人和其他组织的意见。如果行政机关不注重听取意见，行政决定势
7、必会导致片面和武断，因此，行政机关在作出行政决定前要有“兼听则明，偏听则暗”的气度和胸怀;第三，坚持回避原则。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时（亲属或近亲属、其他关系），应当回避。“任何人都不能当自己案件的法官” ；第四，保证救济权。保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权、表达权和救济权（陈述、听证、复议、诉讼）。,案例：某相对人擅自销毁了帐簿，县国税局根据税收征管法第35条的规定，对其应纳税额进行了核定，在未听取相对人意见的情况下，直接向相对人送达了税务处理决定书，责令该相对人依核定缴纳税款2万元。相对人签收税务处理决定书后认为，税务机关核定税额偏高，并出示了
8、一些相反的证据，对税务机关未听取其异议、未告知其享有听证权，相对人不服提起了行政复议， 税务处理决定书被撤销。虽然税务机关的核定税额的行为合法，事实清楚的，证据充分，但税务机关在作出决定前未能充分听取纳税人的异议，构成了对纳税人的参与权和知情权的侵犯，又未告知相对人享有听证权，违反了程序正当原则。,4、高效便民行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。“迟到的公平非正义”，是一句非常有名的西方谚语，意思是没能在有效期限得到恢复和补救的正义，让权利人在遥遥无期的等待中接受另一轮的煎熬；即为非正义。正义可以分为实质正义与形式正义
9、。实质正义是指从内容上追求一种结果公正的正义。形式正义是指不考虑结果只追求过程公平的正义。“迟到的正义非正义”是完全正确的，强调被损害的权利必须及时得到救济和补偿，迟到的正义有时也是正义，最关键的是正义不能缺席。,5、诚实守信（信赖保护原则 ） 行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。,2002年 1月25日0时30分，投资2个亿的“外滩花园”1号楼因违法防洪法起爆后，仅约3秒钟轰然倒
10、塌，有关单位立项、审批应否为其行为负责？开发商应否合理补偿？ 答案是肯定的，有必要追究相关审批者的责任。,6、权责统一行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。 依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。2009年5月22日，中共中央政治局会议审议并通过关于实行党政领导干部问责的暂行规定。6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了问责规定。问责规定是对负有一定责任的“党政领导干部问责” 。,问责规定第五条规定了六种问责的情形：决策严重失误，造成重大
11、损失或恶劣影响的；因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或本单位发生特别重大事故、事件、案件，或在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或恶劣影响的； 政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或恶劣影响的； 在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或其他重大事件的； 对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的。此外，其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响
12、等失职行为的，也要问责；对在落实党风廉政建设责任制方面出现的问题，按照关于实行党风廉政建设责任制的规定，追究党政领导干部的责任。问责规定第七条规定,对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种方式。,二、依法行政的现状与问题,依法行政是一场深刻的观念更新和制度变革，必然要受到各种因素的制约和影响，在一定程度上决定了依法行政的成败。当前制约我国依法行政的因素主要有： （一）传统文化的负面影响 （二） 行政立法领域的缺陷（三）行政执法机制体制的弊端 （四）行政执法监督乏力的弊端,（一）传统文化的负面影响,中国两千多年的封建专制制度、人治社会的遗毒对现代中国
13、开创依法行政局面具有一定的负面效应，影响不可低估。 1、儒家“仁政”思想的负面影响 2、封建特权官本位思想的影响 3、法律工具主义观念的存在,1、儒家“仁政”思想的负面影响（1）“仁政”造成泛道德主义不利于法制建设 一旦道德代替了法律，势必引起疏于立法的建设，同时，泛道德主义注重人性（善性）完善，不可避免的为人治奠定了基础；（2）“仁政”影响社会主义法治理念的形成由于传统“仁政”思想的影响，使民众对个人人格的独立缺乏必要的思想准备，在他们的法律意识中最多的还依然是与生俱来的“善”性。这样势必造成个人人格的不独立，不利于民法的发展，不利于社会主义法治理念的形成。 “盼明君、做忠臣”、“人情大于天
14、”、“找市场不如找市长”、“打官司就是打关系” 。,（3）社会腐朽文化的消极作用 “我国有几千年封建社会的历史，家长制、一人得道鸡犬升天等封建主义影响仍顽固地存在于社会生活中，左右着一些人的思想观念，形成彼此心照不宣并支配行为的潜规则”。“社会生活中存在浓厚的人情文化，往往将人际关系置于法律制度之上，在熟人社会中，以朋友、同学、同事、老乡等结成的关系圈，以交情为联结纽带，实现利益互助互惠，往往私事公办，公权公款私用”。,2、封建特权官本位思想的消极影响。 这种官本位的观念，反映到依法行政中，就是部分国家行政人员法治意识不强，习惯于以执法者、领导者自居，高高在上，用命令式行政，认为“我就是法”，
15、“权大于法”，依法行政变成了依言行政，依上级领导的意图行政，将人民赋予的权力当作谋私利的工具，将行政行为以自己的意志随心所欲进行；在官本位、封建特权思想的影响下，“官当”的思想演化为“代替”的思想，导致以党纪、政纪代替国法的现象，从而使法治行政必然要面对巨大的障碍。,3、法律工具主义观念的存在。部分国家行政人员特别是一些领导干部将法律仅视为一种治人的工具，而不具有法律的目标价值观念。甚至认为，当对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就不执行。在重义务、轻权利观念的影响下，行政法蜕变成了政府实施行政管理的工具，强调行政机关实施行政管理的权力，行政相对人服从管理的义务，依法行政成了依法强制，本来为制
16、约、规范政府权力构建的行政法律制度成了政府管制老百姓的工具。,案例：依法治国的现实误区。依法治国本身就包含了把行使国家权力立法权、行政权、司法权纳入法制化轨道。依法治国的主体是政权，依法行政的主体是政府，因此关键是依法治“官”、依法治“权”，而不能将其庸俗化。现实生活中却错误的理解为依法治国省、依法治市、依法治县、依法治乡、依法治村、依法治企、依法治校，一直到依法治老百姓。现实中的恶果是黑头不如红头，红头不如笔头，笔头不如口头；小事民主，大事集中；阳光下应敷，月光下办事；不见好处不办事，得了好处乱办事。,贫困县里城管换装真大方,（二）行政立法领域的缺陷,行政立法领域的缺陷使依法行政缺乏良好的法律环境，行政法律规范对行政主体的授权不明确，缺乏充分保障公民权利的条款，没有相应的程序规则规范行政行为，是依法行政难的法律因素。1、行政立法意图、原则定位存在偏差 2、立法权限不明确 产生立法冲突 3、行政立法程序公开、民主不足4、行政立法滞后,
