公共行政学第六章_公共行政组织

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1、王春城 博士,河北师范大学公共管理学院,公共行政学,Study of Public Administration,公共行政学,导论 为什么学习公共行政学,第一章 公共行政概述,第二章 公共行政价值,第三章 公共行政职能,第四章 公共行政权力,第五章 公共行政组织,第六章 公共行政组织,第七章 公共人事行政,第八章 行政机关管理,第九章 公共行政决策,公共行政学,第十一章 公共行政领导,第十二章 公共行政沟通,第十三章 公共行政监督,第十四章 公共财政和预算,第十五章 公共行政法制,第十七章 公共行政方法和效率,第十八章 公共行政改革与发展,公共政策,第十章 公共行政执行,第十六章 公共行政责任

2、与伦理,第六章 公共行政组织,学习目标,掌握行政组织的涵义与特征 识别行政组织的基本要素和类型 理解行政组织的目标及目标管理的性质 了解行政组织结构的类型，理解各自特征及利弊 掌握行政组织体制的基本类型 掌握行政组织的原则 理解行政组织变革的过程,第六章 公共行政组织,主要内容,公共行政组织概述 行政组织的目标 行政组织结构与行政体制 行政组织的原则 行政组织的变革,行政组织的涵义 行政组织的特征 行政组织的基本要素 行政组织的产生和成立 行政组织的种类,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（一）行政组织的涵义,广义和狭义的理解 广义：行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通

3、过权责和任务分配结成系统协调的组织机构； 狭义：行政组织是指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（一）行政组织的涵义,静态和动态的理解 静态：行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系； 动态：行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（一）行政组织的涵义,行政组织：是指为实现一定的行政目标，依照宪法和法律法规规定组建而成的具有统属关系和办事程序的活动群体。 行政管理机构：按照宪法和有关法律的规定，依照一定程序组建起来的，行使国家行政权力，履行各种行政职能的国家机

4、关的总称，是国家机构的重要组成部分，亦称为行政机关、政府机关等。,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（二）行政组织的特征,政治性 社会性 合法性 权威性 法制性 系统性 发展性,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（三）行政组织的基本要素,权责利 人财物 组织目标和行为方式 法制思想和价值观念 法律规范和自由裁量 结构形态和运作过程 功能和信息,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,基本要素的合理状态,法规制度健全 组织目标明确 人事调派恰当 权责分配合理,财物数量适中 运行机制有效 行为方式优化 价值观念整合,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（四）行政组织

5、的产生和成立,产生与成立的依据 宪法 法律 行政裁量权,效力 立法机关 内阁 立法机关与内阁,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（四）行政组织的产生和成立,规程 由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织机关的法律依据和现实原因； 由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性，并决定设置与否； 由批准机关以法定方式向社会公布其设立，并赋予其相应的公共权力。,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（五）行政组织的种类,按照管辖的地域范围 中央行政组织：管辖范围涉及全国 地方行政组织：管辖范围只涉及一定区域,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（五）行政组织的种类,按

6、照权限性质 一般权限机关：是指管理全国或一定地方区域内的全面性、综合性行政事务，统一领导各行政部门工作的行政组织。 专门权限机关：指的是在全国或一定地方区域内管理某一项或几项行政事务的行政组织。各级政府的职能部门就是典型的专门权限机关。,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（五）行政组织的种类,按照功能和作用不同 领导机关 职能机关 辅助机关 监督机关 咨询机关 派出机关,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（五）行政组织的种类,领导机关：是一级行政组织中枢，对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。 职能机关：也称实施机关，是分管专门行政事务的机构，它服从领导

7、机关的意志，在其管辖范围内负责专业行政事务和社会事务。,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（五）行政组织的种类,辅助机关：也称幕僚机关或办公机关，是指为了使行政首长或职能机关顺利开展工作而设立的承担服务性和辅助性工作的机构。 监督机关：是指对行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机构。,第六章 公共行政组织,一、公共行政组织概述,（五）行政组织的种类,咨询机关：也称参谋机关，通常是指由具有权威的专家学者或富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案进行论证的行政机关。 派出机关：是指一级政府或政府部门按管辖地区授权委派的代表机构。一般情况下，派出机关没有独立的法律地位

8、，它以派出它的政府或部门的名义行使行政权力，其行为的法律责任也由派出它的政府或部门承担。,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,主要内容,目标的功用 目标的层次 行政组织目标的特征 目标的合理化 行政组织的目标管理,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,管理寓言,唐太宗贞观年间，有一头马和一头驴子，它们是好朋友。贞观三年，这匹马被玄奘选中，前往印度取经。 17年后，这匹马驮着佛经回到长安，便到磨房会见它的朋友驴子。老马谈起这次旅途的经历：浩瀚无边的沙漠、高耸入云的山峰、炽热的火山、奇幻的波澜神话般的境界，让驴子听了大为惊异。 驴子感叹道：“你有多么丰富的见闻呀！那么遥远的路途，我连想都

9、不敢想。”,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,管理寓言,老马说：“其实，我们跨过的距离大体是相同的，当我向印度前进的时候，你也一刻没有停步。不同的是，我同玄奘大师有一个遥远的目标，按照始终如一的方向前行，所以我们走进了一个广阔的世界。而你被蒙住了眼睛，一直围着磨盘打转，所以永远也走不出狭隘的天地” 马和驴子最大的差别就在于目标的不同，最终导致了不同的结果。彼得杜拉克说：“目标并非命运，而是方向。目标并非命令，而是承诺。目标并不决定未来，而是动员企业的资源与能源以便塑造未来的那种手段。”,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,（一）目标的功用,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标

10、,（二）目标的层次,从时间序列上看，分为长期中期后期目标 从空间序列上看，分为整体部分个人目标 从价值标准上看，分为社会组织团体目标 从性质上看，分为综合技术心理目标,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,（二）目标的层次,总目标：也称整体目标，是由组织最高决策层制定并统帅全组织全力以赴的主体目标。 分目标：也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标。 个人目标：通常指行政公务人员个人的工作目标。,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,（三）行政组织目标的特征,规定性：国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是。 服务性：行政权源于

11、全体国民，因此，国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。 复杂性：国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,（四）行政组织目标的合理化,社会承认 组织能力 团体状态 成员意识,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,（四）行政组织目标的合理化,目标明确 目标一致 目标组合,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,（五）行政组织的目标管理,目标管理：是一种化组织需要为个人奋斗目标的管理哲学，也是一种组织实施计

12、划和控制的管理方法，其中心思想，就是要经由集体的努力及自我控制来完成机关的共同目标。,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,（五）行政组织的目标管理,是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的过程； 是一种实施管理计划和考核的方法，以它为标准，每一位管理人员都能按预期的成果来评价每一个单位和每一个成员的贡献 是一种个人与组织的关系，通过它，有利于协调个人与组织在行为和努力方向方面的关系，以达到提高组织成员积极性和工作效率的目标。,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,目标管理的性质,是以行为科学为基础的一种管理思想和管理方法，强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的

13、上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制 主张用更严格、更精确、更有效的内部控制取代传统外部控制 强调参与，认为只有本人参与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情 目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方式,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,实施目标管理应具备的条件,整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度 各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平，以及订立目标的技能，以使目标恰到好处，有机配合 实行以精神鼓励为主、物质奖励为辅的激励制度 目标管理从组织的高层管理部门开始,第六章 公共行政组织,二、行政

14、组织的目标,目标管理的三个阶段,制定目标 高层管理预定目标 重新审议组织结构和职责分工 确立下级的目标 上级和下级就实现各项目标所需的条件以及实现目标后的奖惩事宜达成协议,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,目标管理的三个阶段,实现目标过程的管理 进行定期检查，利用双方经常接触的机会和信息反馈渠道自然地进行； 向下级通报进度，便于互相协调； 帮助下级解决工作中出现的困难问题，当出现意外、不可测事件严重影响组织目标实现时，也可以通过一定的手续，修改原定的目标,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,目标管理的三个阶段,对成果的检查和评价 达到预定的期限后，下级首先进行自我评估，提交书面报

15、告 然后上下级一起考核目标完成情况，决定奖惩 同时讨论下一阶段目标，开始新循环 如果目标没有完成，应分析原因总结教训，切忌相互指责，以保持相互信任的气氛。,第六章 公共行政组织,二、行政组织的目标,我的思维我做主,目标管理能否应用于行政组织？ 目标管理在行政组织中的应用，将面临哪些困难或障碍？ 有没有办法来克服这些障碍，以保证目标管理的顺利实施？,第六章 公共行政组织,三、行政组织结构与行政体制,（一）行政组织结构的基本要素,行政组织结构：是组织的基本框架，它确定组织的总格局，描述和规定组织的法定权力、职责以及各种行为主体之间的相互关系。 管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。幅度构成组织的

16、横向结构，层次构成组织的纵向结构，水平与垂直相结合构成组织的整体结构。,第六章 公共行政组织,三、行政组织结构与行政体制,管理幅度,管理幅度：又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。 决定管理幅度宽窄的主要因素一般有三个 管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等； 组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等； 社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态，以及与组织有关的家庭或家族意志等,第六章 公共行政组织,三、行政组织结构与行政体制,管理幅度,管理幅度与专业化的横向分工相联系，行政组织分工采用的基本标准主要有 按功能划分，即将性质相同或相似的工作归类组成一个组织单位，由该单位全权负责处理这一类行政事务 按程序划分，即按工作程序或设备技术标准组建单位 按地域划分，即按自然、社会和历史条件划分行政区域，在此基础上组建行政单位，辖区一切行政事务均由其掌理 按人或物划分，即以管辖对象(人或物)为划分标准组建行政单位,