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1、,进一步完善农村土地制度,中央某媒体观众电话长达半年的声讯记录，为我们提供了一份最真实的原始资料：在6万条（次）的信息中，三农问题居于首位，为22304条，占总问题的37.2%，而土地问题就占15312条，占问题总量的25.5%，更占所有三农问题总量的68.7%，三农问题中，曾经长期受到最大关注的费税矛盾与土地问题相比，仅占反映问题的1.9%。,进一步完善农村土地制度,一、中国农村土地制度及其演变 二、中国农地制度的现状与问题 三、农村土地制度改革的模式比较和方案选择 四、当前进一步完善农村土地制度的对策,一、中国农村土地制度及其演变,土地制度,狭义的土地制度：仅仅指土地 的所有制度、土地的使
2、用制度 和土地的国家管理制度。,广义的土地制度是指包括一切土地问 题的制度，除狭义的土地制度外更增 加了 诸如土地利用制度、土地流转制 度、耕地保护制度、土地用途管制制度 等等。,中国农村土地制度变革的历史回顾,第一阶段：土地改革阶段（19501952年）第二阶段：农业合作化阶段（19531957年)第三阶段：人民公社化阶段（19581978年）第四阶段：家庭承包经营阶段（1979年至今）,二、中国农地制度的现状与问题,（一）目前农村土地制度的特点 1、农地实行集体所有制 2、土地使用权从土地所有权中分离出来，并依此为基础形成以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制 3、一些地方对农地制度
3、进行了改革与完善，出现了转包、租赁、拍卖、入股等土地流转形式或产权制度，对农村土地税费制度进行了改革试点等,（二）我国农村土地制度安排中存在的主要问题,1、土地制度中的土地权属不清 2、征地制度存在缺陷 3、耕地保护制度落实不力，工业化、城镇化过程中占地不科学、不合理且过多过滥。,1、土地制度中的土地权属不清,土地管理法规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的
4、农民集体所有。” 农村土地承包法规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。,2、征地制度存在缺陷,2003年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的近80%；其中40%的上访人员诉说的是征地纠纷问题，这面又有近90%反映的是征地补偿安置问题。,2、征地制度存在缺陷,（1）征地范围过宽 （2）补偿标准偏低（3）补偿费的公平问题,土地管理法第43条规定：“任何个人和单位进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。“依法申请国有土地
5、包括国家所有的土地和国家征用的原属农民集体所有的土地”。 土地管理法第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。,2、征地制度存在缺陷,（1）征地范围过宽 （2）补偿标准偏低（3）补偿费的公平问题,某开发区土地收益分配图 （土地出让价格为每亩23.345万元）,（二）我国农村土地制度安排中存在的主要问题,1、土地制度中的土地权属不清 2、征地制度存在缺陷 3、耕地保护制度落实不力，工业化、城镇化过程中占地不科学、不合理且过多过滥。,三、农村土地制度改革的模式比较和方案选择,三、农村土地制度改革的模式比较和方案选择,（一）改良性的集体所有制方案的优缺点 1、将
6、模糊的土地集体所有改革为集体每人明确股份的所有。2、每户的承包经营地仍然不变，自主生产经营，自负盈亏3、集体资产兴办的企业，出租和出卖土地的收入，按照土地股份的多少拥有财产4、村民现有宅基地，不作为生产经营财产入社，可视为村民永佃居住用地，归村民长期使用 优点：保留农村土地集体所有制，承认目前土地承包经营的现实，农民可以按照股份分配土地出租、出售和入股所得的收益，并且给城乡人口增减和流动，提供了土地产权可以有偿转移的制度设计和安排,方 案,改良性的集体所有制方案的缺点,（1）土地所有的最终控制权，还是在村集体手中，有可能成为村组织摊派和收费的权力依据；（2）成立土地股份合作社，可能会另形成一套
7、村经济组织班子，加大村民的负担；（3）股份合作社有可能将农民正在承包经营的土地抵押、买卖等，也可能以法人的身份借债，最后由各股东承担其债务和风险；（4）目前中国广大农村农民的法律、监督、合作、经营等素质，可能制约土地股份合作制的推广。,(二)土地私有化方案的不可操作性和风险,1、土地“私有制”并不一定促进土地流转和导致规模经营2、土地私有化不会给农民带来更多的利益3、中国农民中的绝大多数没有私有化的要求,（三）“土地国有+农民永佃”制模式,所谓“国有永佃制”模式，是将目前由农村集体所有的土地收归国有，由国家拥有并依法行使对土地的所有权。农民则长期使用国家土地，只要不侵犯这个最终所有权，农民就有
8、权使用、转让、出租、抵押或继承自己的土地，但无权自行决定把农业土地当作非农业使用等。在国有永租的基础上，将社区农民“三级”集体存量资产一分为二，一部分为经营性资产，一部分为非经营性资产，将经营性资产一次性折股量化，建立“联合的个人所有制”基础上的社区三级股份合作公司。同时，在适当的时候将乡(镇)和村委会干部从社区农民股份合作经济组织中剥离出来，并取消现行的村委会，代之以作为乡(镇)政府派出机构的村公所。,“国有+农民永佃制”模式的优点,、实现了村民社区自治与以土地为基础的生产经营分离。村委会只是村民大会的执行机构，其职责是执行村民代表大会的决定，监督村民遵守大会通过的村约和村规，规范村民行为，
9、调节邻里纠纷，维持村里治安，管理村里各项社会事务。村委会不再是所谓的农村集体经济组织。、土地国有以后，村级组织，失去了以土地为依据乱收费的基础，如果村里需要搞建设，可由村民代表大会协商筹集资金；如果要想发展村集体经济，则在村民自愿的基础上，成立以资金、或者土地、或者二者兼有的股份合作社，或者有限责任公司等，按照合作社和公司的方式经营。,“国有+农民永佃制”模式的优点,、农村土地国有化方向的改革，关键是永久使用期，给了农民以真正的地权，使农民根据土地的永佃权力，制衡低价征用土地、随意调整承包地和租费、以地乱收费等地方政府和村组织的不合理权力和行为。、农村土地国有，使全国城乡土地市场在所有权上实现
10、了统一，在建设用地时，国家不再需要将所谓的集体土地征用成国有土地。若是国家公益建设用地，国家采取赎买收回农民永久使用权的方式；若是经营性建设用地，则是投资者和企业，在农民手中租赁、购买土地的使用年期，也可由农民自愿将土地入股。土地的价格以年使用期价值为基础的供求决定。这样，可以避免工业化和城市化过程中低价征用农民土地，从农村土地上赚取收入，或者用地商低价进地，谋取暴利，并且征地款被县乡村层层截留等一系列经济和社会问题。,“国有+农民永佃制”模式,当前实施“国有+农民永佃制”模式的条件还不成熟，主要因为： （1）在农村非农产业不发达，在农业剩余劳动力不能大量离土的条件下，即便实行了土地国有制，土
11、地规模经营仍难以实现。 （2）真正意义上的农村合作组织还未能建立，农民的合作意识、民主监督意识和文化素养都有待提高，我们目前只有先把农村集体所有家庭承包经营的土地制度这一步搞好。,中国农地制度改革路线图：从共同共有转向按份共有，然后实行永久化的租用，并使之物权化，最后宣布这个使用权就是个人的所有权。 近期：进一步完善集体所有家庭承包经营的农村土地制度,（一）稳定农村土地承包关系，完善农村基本经营制度 （二）按保障农民权益和控制征地规模的原则，改革征地制度 （三）从国情、省情出发，实行严格的耕地保护制度 （四）进一步搞好财政、金融税收及行政管理体制等配套制度改革,四、当前进一步完善农村土 地制度
12、的对策,1、大力宣传和认真贯彻执行土地承包法规和政策 2、进一步明晰土地所有权与管理权 3、在稳定承包关系基础上搞好土地承包经营权流转,（一）稳定农村土地承包关系，完善农村基本经营制度,（1）家庭承包经营仍是农村经营制度的基础 需要澄清：家庭承包经营与农业现代化的关系 （2）明确保护土地承包经营权特别是流转权奉行“物权法定原则” （3）该法还兼顾了过去许多操作中存在的问题高度重视了农村妇女土地承包经营权受侵害的问题；对家庭承包以外进行的农村土地承包经营权赋予了更加充分的、更加完整的权利；法律还贯彻了保护耕地，保护生态环境的思想；对机动地还做出了特别规定,1、大力宣传和认真贯彻执行土地承包法规和
13、政策,将乡（镇）、村、村民小组、合作经济组织等多种农民集体所有改为一种，即村民集体所有或村民委员会范围内的全体村民共同共有 淡化集体所有权，强化农民在土地上的具体权利并用法律加以保护 在尊重历史兼顾现实的原则下，村集体土地所有权一般应坚持以村民小组所有为主,2、进一步明晰土地所有权与管理权,案例,安怀村委会与安怀村民小组双方争讼的铜鼓岭，面积约20亩，解放前系地主松山，土改时没收未作分配，1962年“四固定”时大队曾明确不划分给生产队。但从50年代初期起，安怀三家二队（村民小组）一些群众就自发在该岭零星开荒，陆续种植桉树、柑果等，大队（安怀村委会）均未提出异议。安怀乡政府于1988年在该岭旁边
14、建造机砖厂，因用地问题曾于同年3月21日和7月5日两次请安怀村民小组社员代表到乡政府协商，均未达成协议。1989年3月13日，乡政府直接与安怀村委会签订征用该岭土地协议，补偿给村委会1.8万元，随后乡政府又派员施工，因而引起纠纷。,3、在稳定承包关系基础上搞 好土地承包经营权流转,土地使用权流转的几种模式 两田制。它是将承包地分为口粮田与责任田。口粮田按人平分，责任田则按劳或招标承包，并交纳一定数量的承包费。 拍卖。目前农地拍卖的对象有“四荒地”道路两边的林地、农田小水利等，其中以四荒地”为主，但总体上拍卖的涉及面不大。土地使用权股份合作制。自1992年以来，在广东等省的少数地方实行了土地使用
15、权折股的股份合作制，使土地使用权得以合理流转，土地得到更有效率的配置。 反租倒包。它是农村集体经济组织把农民承包的土地反租过来，集中后出租给种田大户或其他经营单位来经营。 转包。它是指农户将承包的集体土地的使用权再转包给他人经营的形式。这种情况大部分地方都有所发生。,土地承包经营权流转中需处理好三个关系,一是土地承包关系“稳”与土地使用权“动”的关系； 二是土地使用权流转中的“人”与“地”的关系； 三是土地使用权流转中农户和公司、企业之间的关系；,（二）按保障农民权益和控制征地规模的原则，改革征地制度,1、在实践中探索的几种非农建设用地流转模式： （1）南海模式 ：集体土地股份制和租赁制 （2
16、）嘉兴模式：以土地换社保（3）芜湖模式：农村建设用地入市,中华人民共和国土地管理法第43条规定：“任何单位和个人进行建设、需要使用土地，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公共事业建设批准使用农民集体所有的土地的除外。”中华人民共和国土地管理法第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地使用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”,嘉兴模式： “三统”、“一分别”,“三统”即为政府统一实施征地，统一补偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险。“一分别”即为不同年龄段的安置对象分别进行安置。,芜湖模式：一种产权农民集体土地财产权 ，一个市场农民集体土地市场化运作,政府征地与芜湖试点对比 政府征地：,低价,芜湖试点：,新的土地使用者,（二）按保障农民权益和控制征地规模的原则，改革征地制度,
