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1、中国科学技术大学管理学院,财政支出绩效管理,自我介绍,1993年1997年，天津大学管理学院，本科，基本建设管理工程专业1997年1999年，天津大学管理学院，硕士，管理科学与工程专业1999年至今，中国科学技术大学管理学院，教师,简历,人力资源管理组织理论与设计商业研究方法 财务管理（1999年取得中国注册会计师（CPA）协会会员资格）,主讲课程,战略与组织管理人力资源管理,主要研究方向,朱宁，博士，中国科学技术大学管理学院MBA中心副主任,财政支出绩效管理概述 国外经验借鉴 财政支出绩效评价方法 财政支出绩效评价指标体系 财政支出绩效评价结果运用 地方政府财政支出绩效管理框架,今天的话题,
2、绩效概念,绩：是否按期实现了预先设定的目标，主要任务是否完成，侧重反映量的成果。,效：效率、效益，指完成任务的效率、资金使用的效益、预算支出的节约等，侧重反映质的成果。,绩效：包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。,资源支出成本、支出效率、经济性与效果性、政治稳定、社会进步、发展前景,管理的概念,管理：通过计划、组织、领导和控制等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。,“依理而管”,法理和事理是“管”的依据梳理和清理是“管”的过程合理和调理是“管”的结果,财政支出绩效管理概念,财政支出绩效：财政支出所引致的一系列结果（主要包括绩
3、和效两个方面）。这些结果与财政支出绩效战略目标、公共满意度、公共资金投入等关系最密切。,财政支出绩效管理：围绕财政支出所引致的绩效结果而开展的一系列管理（包括正式制度和非正式制度）的活动。,财政支出绩效管理概念模型,关键绩效指标分解,评估结果使用 物质奖励、精神奖励、与后续预算挂钩,绩效计划（P）： 活动：与评估客体一起确定绩效目标、发展目标和行动计划 时间：新绩效期间的开始,绩效反馈（A）： 活动：向评估客体反馈评估结果，提出改进建议 时间：绩效期间结束时,绩效实施与管理（D）： 活动：过程监督与检查；提供反馈； 时间：整个绩效期间,绩效评价（C）： 活动：评估财政支出绩效时间：绩效期间结束
4、时,绩效管理循环,财政支出绩效评价概念,财政支出绩效评价：运用一定的评价准则、评价指标和评价方法，对财政支出资金的相关性、效率、效果、可持续性等进行客观、科学、公正的评价。,绩效评价的原则,客观公正原则科学规范原则独立原则可靠性原则目标导向原则参与性原则,财政支出绩效管理与绩效评价的区别,财政支出绩效评价,财政支出绩效管理,性质,围绕财政支出绩效测量的方法进行工作,属于决策系统及相关制度的设计,范畴,内容相对微观、具体和单纯,内容相对宏观、抽象和综合,功能,核算和估测财政支出的实际绩效状况，不具有实际的约束力,根据不同财政支出绩效水平设计出一整套激励和约束机制,侧重点,结果导向机制,关注过程和
5、沟通，强调发现问题、分析问题和解决问题，程序与结果并重,财政支出绩效管理与绩效评价的联系,在很大程度上，财政支出绩效管理是对绩效评估结果的产生和运用的管理，而绩效结果的产生则依赖于具体的财政支出绩效评价。因此，财政支出绩效评价是建立和强化财政支出绩效管理的重要基础。,财政支出绩效评价一般操作流程,财政支出绩效评价的客体,财政支出绩效评价客体,财政支出项目绩效评价,单位财政支出绩效评价,部门财政支出绩效评价,财政支出综合绩效评价,财政支出绩效管理的作用,长期,中期,短期,公共价值观 公共责任意识 公共职业道德观,英国审计署在绩效审计中，每1英镑的审计成本通常都节约8英镑的财政资金,政府电子化,财
6、政支出绩效管理理论基础,传统的“行政国家”正在转变为“评估国家”,公共产品理论,公共选择理论,委托代理理论,新公共管理运动中的3E理论,1. 公共产品理论,公共产品：每个人消费这种物品不会导致别人对该种产品的减少。,效用的不可分割性,私人产品可以被分割成许多可以买卖的单位，谁付款，谁受益。公共产品是不可分割的。国防、外交、治安等最为典型。,受益的非排它性,私人产品只能是占有人才可消费，谁付款谁受益。然而，任何人消费公共产品不排除他人消费（从技术加以排除几乎不可能或排除成本很高）。因而不可避免地会出现“白搭车”现象。,消费的非竞争性,边际生产成本为零：在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需增
7、加供给成本。（如灯塔等） 边际拥挤成本为零：任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量。个人无法调节其消费数量和质量。,公地的悲剧,中世纪的一个小镇，该镇最重要的经济活动是养羊。许多家庭都有自己的羊群，并靠出卖羊毛来养家糊口。由于镇里的所有草地为全镇居民公共所有，因此，每一个家庭的羊都可以自由地在共有的草地上吃草。开始时，居民在草地上免费放羊没有引起什么问题。但随着时光流逝，追求利益的动机使得每个家庭的羊群数量不断增加。由于羊的数量日益增加而土地的面积固定不变，草地逐渐失去自我养护的能力，最终变得寸草不生。一旦公有地上没有了草，就养不成羊了，羊毛没有了，该镇繁荣的羊毛业
8、也消失了，许多家庭也因此失去了生活的来源。,公地悲剧：当资源或财产有许多拥有者，他们每一个人都有权使用资源，但没有人有权阻止他人使用，由此导致资源的过度使用，即为“公地悲剧”。如草场过度放牧、海洋过度捕捞等。,1968年，美国学者哈丁在科学杂志上发表了一篇题为公地的悲剧的文章首次提出,1. 公共产品理论,1,财政支出领域应该为公共产品或准公共产品领域,3,公共产品范围与结构的变化，对财政支出绩效评价指标的设置及权重产生重大影响,公共财政支出安排要严格限定在提供公共产品的范围内做正确的事公共支出的绩效把事情做好,2,公共产品的多层次性和多样性，为财政支出绩效管理指标体系设置提供理论启示,财政支出
9、绩效分层次、分类型评价财政支出绩效分类评价机制,4,公共产品与财政支出绩效管理之间客观上存在一种良心互动紧密关系,2. 公共选择理论,公共选择理论：以经济人假设为基础，试图研究在选民影响下，政治家制定并由官僚集团执行的公共政策带来的社会影响问题。,Niskanen的官僚预算最大化模型 （1971）,官僚机构的最大化动机是追求部门预算规模的最大化，而与部门产出绩效大小无关政治家们关心的是他们的连任，而很少与组织产生的纯收益相联系财政资源分配者对官僚机构运作缺乏必要的知识和信息监督部门缺乏重组的动机去运用其潜在的权力来干预 财政支出绩效管理的必要性和重要性；困难和阻力,3. 委托代理理论,广义代理
10、关系：泛指承担风险的委托人授予代理人某些决策并与之订立或明或暗的合约。,股东们保留剩余索取权，将决策职能委托给董事会 董事会将部分决策职能再委托给总经理,3. 委托代理理论,1,财政支出绩效管理的委托代理问题源于财政资金使用过程中的信息不对称,3,降低代理成本需要“诱”与“逼”相结合的管理机制,所有权（纳税人）分配权（财政部门）使用权（政府相关部门）道德风险、逆向选择,2,财政支出绩效管理中存在的多重委托代理关系产生一定的代理成本,纳税人与财政部门；财政部门与预算单位；财政部门与评价主体；评价主体与预算单位,4,财政支出绩效管理制度客观上有助于缓解委托代理关系中信息不对称以及代理成本过高的问题
11、,美国加利福尼亚州的Sunnyvale市规定：对超额完成质量和绩效目标的公共支出项目，管理者可获得10%以下的奖金。这项激励措施使得相应的产出提高了4%，而平均服务成本则下降了20%左右。,4.新公共管理运动中的3E理论,新公共管理运动：这一思潮自英、美、澳、新等国肇始后, 逐步形成了世界性潮流。其基本特征在于试图以现代经济学为理论基础，在政府部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出, 强调在公务员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理， 使之成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想。,新公共管理运动特征,政府不再强调自身的官僚机构特性,
12、 而是公共物品的主要供给者或组织者。社会公众成为为政府提供税收的“纳税人”和享受政府服务的“顾客”或“客户”。,新公共管理重新将政府与市场的关系做了定位,1,公共行政行为更强调以效益为核心。新公共管理理论更加重视政府活动和财政支出的产出和结果, 主张放松通过法规和制度而进行的行政规制,采取严格的绩效目标控制, 确定组织、个人的具体目标, 并根据绩效示标( Performance Indicator) 对目标完成情况进行测量和评估, 由此产生了所谓的“3Es”,即经济性、效率性和效益性三个主要评价标准。,新公共管理重新将政府与市场的关系做了定位,2,新公共管理运动特征,新公共管理理论主张破除政府
13、对公共服务的垄断地位, 将某些公共部门私有化, 并让更多的私营部门参与公共服务的供给, 即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。政府主要职责当然以向社会提供公共服务为主, 但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供, 政府可以根据服务内容和性质的不同, 在政府直接提供、政府组织私营部门提供等方式之间灵活选择供给方式。,公共物品更重视市场化方式提供，并与私人部门联合提供。,3,赋予中低级文官即“一线经理和管理人员”以职、权、责, 给一线管理人员在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权, 以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。管理方法上则更多地借鉴了企业管理的成功作法, 包括成本效
14、益分析、全面质量管理、目标管理等, 对雇员进行绩效评估、物质奖励等企业管理的方式运用到政府内部。,更加重视对公务人员的激励机制,4,新公共治理的原则,服务而非掌舵,公共利益是政府的目标而非副产品,战略地思考, 民主地行动,服务于公民而不是顾客, 公务员的责任不是单一的,重视人，而非仅重视效率,4.新公共管理运动中的3E理论,著名学者芬维克（Terry Fenrick）1995年提出的3E财政支出绩效管理理念准则，已经成为西方国家财政支出绩效管理制度的基本理论平台。,投入的经济性 （Economy）,产出的效率性 （Efficient）,影响的有效性 (Effectiveness),可测量的评价
15、指标,中国财政支出绩效管理改革一场自下而上的绩效化运动,财政支出绩效改革是缓解财政收支矛盾，提升支出绩效水平的客观需要，也是民众权益意识觉醒、人大监督力度增强以及民主政治进程加快的某种结果。,改革轨迹地方,我国财政支出绩效改革，地方政府改革试点早于中央政府。2000年以后零星启动，部分省份的改革试点始于近5年。,湖北省2001年率先在恩施市土家族苗族自治州选取了5家单位进行试点，取得了初步成效，拉开了我国地方财政支出绩效评价与管理改革试点工作的序幕。湖北省还成立了财政支出绩效评价专家库，请专家监督公共财政支出绩效。随后湖南、河北、福建等省也相继进行了小规模公共支出绩效管理改革试点。鉴于各地财政
16、支农资金绩效较低，财政部决定2007年在全国各地开展“财政支农资金管理年”活动。浙江省、江西省分别将2008年定为“财政支出绩效评价年”。,中国财政支出绩效管理改革一场自下而上的绩效化运动,改革轨迹中央,2003年财政部教科文司率先对中央科教文部门7个项目资金进行支出绩效评价小规模试点，制定了中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法和中央与地方共建高校实验室转向资金考评指标,2003年财政部制定了中央行政经费支出绩效评价管理办法（试行）等文件,2004年财政部又扩大绩效试点到11个项目，制定了中央经济建设部门项目绩效考评管理办法（试行）、中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见,2005年财政部出台了中央行部门预算支出绩效考评管理办法（试行） （财预200586号）,中国财政支出绩效管理改革一场自下而上的绩效化运动,改革轨迹中央,2006年，财政部财预2006406号关于完善和推进地方部门预算改革的意见，对各地开展绩效评价工作提出要求：探索建立预算绩效评价体系。要把绩效管理理念与方法引入财政支出管理，逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的绩效评价体系。要按照统一规划、分步实施的原则，积极推进绩效评价工作，并将绩效考评结果作为编制以后年度预算的重要参考依据。,
