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1、贵州民族学院,第八章 社会保障中的政府责任,主要内容： 第一节 理论概述 第二节 实践分析 第三节 国际社会保障改革中政府责任的调整及效果 第四节 中国社会保障中的政府责任,德裔美籍学者汉斯尤纳斯在责任原理一书中说过，技术时代，人类借助技术的中介，其力量空前增长，其行为的效果在空间上波及整个地球，在时间上可以影响到遥远的未来。所以，行为者行为以及行为后果已与以往近距离范围内的所作所为有了本质上的区别，从而“责任“被推到了伦理理论的中心，它成了当代伦理学中的一个关键性范畴。而将责任与权利引入社会保障，明确政府和个人之间应有的关系，则是社会保障制度现代化的开始。自古以来，社会中总有一部分人必须依靠
2、政府的、社会的或他人的援助才能避免生存危机，早期对这部分人的救助，往往靠慈善事业或亲戚、朋友间的互相帮助。只有到了近代，政府才对这部分人的生存问题负起了一定的责任。,在现代社会保障的构建中，政府角色的界定，直接关系到社会保障的模式选择和该社会保障制度体系下的责任划分问题，从而影响到效率与公平在社会保障领域中的实现。但是，从对政府职能的思考历程和实践过程来看，要想设计一种既能充分发挥政府的公共管理优势，又能调动和保证社会各方面的力量和公民民主参与与监督的积极性；既能促使政府高效运行，又能保证政府廉洁的行政体制，是一件很困难的事情。在社会保障领域也不例外。如何界定现代社会保障体制下的政府责任，政府
3、在现代社会保障的运营过程中该做什么，不该做什么，等等，都是需要审慎考虑的问题。本章试图对政府在构建现代社会保障过程中的定位作简要分析。,第一节 理论概述 这里的政府责任是指政府在社会保障中承担的职责。政府责任的履行效果对社会保障的日常运行与长远发展有着重要的影响。政府责任是一个永恒的争论焦点，今后也不可能停止。正如哈耶克(FAHayek)认为的，“尽管每个人的困难都希望国家以某种方式采取行动，但在政府应该干些什么的问题上，几乎是有多少不同的人，就有多少种看法”。 一、思想流派 社会保障理论可谓源远流长，其争议的核心就是关于社会保障中政府责任的多少，其理论观点主要有经济自由主义、国家干预主义和中
4、间道路三大流派。经济自由主义以亚当斯密“无形的手”的理论为基石，认为市场机制具有完美的自动均衡能力，一切生产要素及其价格都可以通过市场机制的自我调解完成均衡。坚持以“市场”为第一性，排除政府行为的影响就成了经济活动的前提条件，政府唯一要做的就是充当经济的“守夜人”。经济自由主义可分为古典自由主义和新自由主义。古典政治经济学家认为社会问题是个人责任的结果，它的解决当然也应该依靠自己而不是社会和政府。古典自由主义思想在整个19世纪引导着西方国家政府的政策，一直持续到20世纪早期。到20世纪70年代，以哈耶克和弗里德曼为代表的新自由主义开始取得发展和产生影响。他们继承了传统自由主义思想的基本原则，发
5、展了古典学派的基本主张，反对国家对经济与社会生活实施干预，强调依靠和发挥市场的调节作用，提倡社会福利市场化与私营化。,所谓国家干预主义，是指一种主张限制私人经济活动的范围，由国家干预和参与社会经济活动，在一定程度上承担多种生产、交换、分配、消费等经济职能的思想和政策。它主要强调自由市场机制的缺陷必须通过国家干预来弥补，表现在社会政策方面，国家必须负起“文明和福利”的职责，肯定政府在社会财富再分配中占有的重要地位。国家干预主义的社会保障理论主要有德国新历史学派、费边社会主义、福利经济学、瑞典学派、凯恩斯主义、新剑桥学派等。国家干预学说不仅构筑了社会保障制度产生与发展的思想基础，而且强化了社会保障
6、制度中的国家负责原则。 所谓中间道路学派，是介于国家干预主义和经济自由主义之间的一种理论。他们既不同意完全的自由放任，也不支持民主社会主义学派的主张；他们是反集体主义者，但不是反对国家干预者，因此，被称为中间道路学派。中间道路理论产生于20世纪20年代，1938年，曾任英国首相的麦克米兰出版了中间道路一书，在该书中他提到，走中间道路就是要对资本主义进行调节，这种受到调节的资本主义不仅使经济得到发展，还将为人民提供一定的社会福利。20世纪80年代末90年代初，由于西方国家新自由主义和自由化、私有化政策造成了新的经济衰退和社会危机，中间道路学派以新的面孑L即“第三条道路”出现。“第三条道路”是在西
7、方福利国家合法性危机和社会稳定危机的双重压力下应运而生的，它“既不是放任自由，也不是僵化的国家干预主义”，它强调个人责任与社会责任的协调，主张建立“无责任即无权利”的原则。正是因为“第三条道路”的折中和妥协，更接近现实中公共选择的结果，使得其备受各国政要的推崇，其理论被英国前首相布莱尔、美国前总统克林顿、德国前总理施罗德等政界人士所实践。,综上所述，从现代社会保障制度产生前的个人自我负责理论，到国家干预学说盛行下社会保障制度的产生与发展，再到20世纪70年代以后个人与国家共同负责思想的实践，可以发现社会保障政府责任理论并不是前后一贯的，而是具有时代性的。经济自由主义、国家干预主义和中间道路是循
8、环往复、交替出现的，所谓新理论不过是旧有理论的回归、修正或综合。而且在社会保障制度的实践中，这三大理论并不是截然分开的，只是在不同的年代、不同的执政党政府中其中某一理论显得相对较为突出而已。 二、理论依据 抛开政府责任大小多少不谈，单就政府应该承担社会保障责任这一点，国际社会早已达成共识。政府承担社会保障责任不仅是现实的客观要求，更有着坚实和深刻的理论根源。,1市场失灵说 市场经济的有效性只有在极其严格的假设下才成立，市场失灵是市场经济中的常态。由于市场经济中存在竞争的缺点、公共品、外部性、不完善的市场、信息不完全、失业、通货膨胀及失衡等缺陷，市场失灵便不可避免。当市场失灵作用于市场经济社会中
9、的个人时，就表现为各种风险。由于每个人的财产和天赋的差别，“风险”对不同的人有着不同的含义和内容。将市场失灵对个人的影响综合起来，就有可能造成整个社会出现贫富差距过大，就有可能引起社会冲突和社会动荡等。商业保险领域的市场失灵使许多风险得不到有效化解，也证实了市场本身限制着私人保险业，使它不能为人们面临的许多重要风险提供保险。况且，私人保险的交易成本很高，旨在追求利润最大化的私人保险业提供不了所有的保险，逆向选择和道德风险也制约着私人保险业的发展(“逆向选择”是指，由于私人市场提供保险不能区别对待人们的不同风险，只有风险大的人才愿意买保险；“道德风险”指保险降低了人们去避免受保事件发生的积极性)
10、。而且，私人保险对于社会风险的化解更不可能从“促进社会公平”出发。可见，市场本身是无法建立有效化解社会风险的机制的，市场失灵使政府提供社会保障成为必要。,补充知识点： 政府失灵与社会保障 政府失灵是指政府克服市场失灵所导致的效率损失已超过市场失灵所导致的效率损失，即政府未能有效克服市场失灵，甚至阻碍和限制了市场功能的正常发挥，引起了经济关系的扭曲，加剧了市场缺陷和市场混乱，难以实现社会资源的优化配置；或者政府的干预效率低下，成本高昂。著名经济学家保罗萨缪尔森曾这样对其定义：当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济运行的效率或(导致)道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。(一)政府失灵
11、的原因 政府失灵的原因主要是：“内部效应”、职能定位不当、制度缺失和寻租。 1、 “内部效应” 公共选择理论把经济人范式引入政府行为分析，认为政府中的政治家和公务人员在市场经济活动中，也在追求个人利益的最大化而非绝对大公无私。政府部门谋求内部私利而非公共利益被称为“内部效应”。 2职能定位不当 政府职能定位不当表现在三个方面，第一是指政府任意扩大自己的职能范围，滥用政府权力，损害了市场的正常运行，致使市场运行混乱，加剧资源配置的失衡、失效。第二是政府行为未能及时与政府职能更新同步，造成干预不足。即政府所实行的调控范围较小，力度不够，难以弥补市场失灵和维持市场经济的正常运行。第三是政府干预市场的
12、一些政策手段之间存在相互牵制，难以实现预期效果。,3制度缺失制度缺失 主要是指现行的政治制度缺乏合理的制约政府官员的限制结构和约束机制，从而使得公共范围和私人范围的界限一直在向不利于经济市场而有利于政治分配的方向移动。 4寻租寻租是“用较低的贿赂成本获得较高的收益和超额利润”(加缪语)。寻租阻碍更有效的生产方式的实施，浪费社会的经济资源，破坏公平的竞争秩序。 （二)政府失灵的表现政府失灵在社会保障中表现为以下几点： 1无法反映消费者的偏好 在社会保障领域中，政府强制人们统一购买社会保险，任何企业和个人都不能根据自身的情况加以选择，这部分社会保险资金的机会成本使得整个社会资源配置未能达到最优化。
13、此外，政府供给的数量越大，劳动收入中由社会保障替代的部分就越大，工作积极性降低。 2权利义务不对等 社会保障作为一种介于公共物品与私人物品之间的一种优效品，带有一定程度的均衡贫富的性质。对于缴纳费用者来说，缴纳的保险费越高以后获得的待遇不一定越高，权利与义务被人为地割裂，这势必会打消人们缴纳社会保险费的积极性和收缴力度。 3社会保障运行机制的低效率 社会保障机构中不断增加的工作人员，逐年提高的管理费用，大量社会保障基金的挪用，这都使得社会保障机构的办事效率每况愈下。在委托代理下，尤其是在缺乏相应有效监督条件下，政府作为经济人，也会做出不理性的行为，损害社会保障资源的配置效率。,此外，由政府主导
14、建立的社会保障，独立从事着社会保障事业，没有其他机构与之竞争。这使得对社会保障基金的投入与产出效率无法进行横向比较，使得社会保障基金运营和管理经常处于低效率状态。 由以上分析我们可以得出：市场与政府都不是万能的，必须使两者有机结合起来，才能充分发挥它们的作用。一方面，在社会保障中引入市场机制，引入竞争，克服行政垄断的弊端，才能使政府更有效率；另一方面，政府在运用社会保障实现社会公平时，必然要参与对市场运行的调控，要保证市场调控的基础作用，寻找政府干预的适度点，努力使政府的干预程序化、法制化和科学化。 就我国社会保障制度而言，政府介入主要存在两种情况。一是政府大包大揽，介入过度，过分依靠政府投入
15、大量的人力、物力、财力来维持，造成了我国社会保障制度安排生产效率低下。例如，困扰我国几十年的城镇职工实行的大包大揽的“就业保障福利”三位一体的制度安排，使初次分配和再次分配融为一体，政府背上了沉重的包袱。二是政府存在介入不足，甚至是退位的现象。面对西方福利国家的私有化改革，政府在社会保障制度安排中转换角色，由政府承担的责任下放到其他社会组织，进而适度减轻政府负担。我国社会保障制度安排中的政府角色的转变对此产生了误区，认为政府不介入，甚至应退出。我国目前居高不下的基尼系数、持续的失业和贫困问题，已经濒临解体的城乡医疗保障体系，政府不仅不能退出，而更需要适度介入。,2公共职责说 人是有理性的，人创
16、造政府的宗旨是为个人能够过上理性、正义的社会生活。因此，政府的根本目的是创造和保护公民或社会的“公正幸福”(公共利益)，这是评判一个政治体系正义与否的根本标准。1690年，自由主义先驱约翰洛克(JohnLocke)在其著作政府论中提出，政府代表着责任，其目的是为了“公共福利”。1861年，密尔在代议制政府中认为，政府唯一的目的是给人民(被统治者)提供福利。主张经济自由的亚当斯密也认为，政府有提供公共物品的职能，他在国富论一书中较为详细地论述了政府提供公共产品的职能。即使是认为自由超过一切、强烈反对政府干预的哈耶克，在1944年出版的通向奴役之路中，也没有完全否定政府在社会保障中的责任，而是提出
17、了政府社会保障职能最低限度原则，从而也肯定了政府提供公共产品的责任。可见，政府的存在及其功能的行使是与公共福利、公共服务紧密联系的。按照经济学的分析，政府生产公共产品比私人更有效。社会保障具有公共产品属性，是一项准公共产品，政府是社会保障最有效率的提供者。因此，政府在社会保障制度中承担相应的责任是其公共职责的题中应有之义。,3国家认同说 国家认同(nationalidentity)也就是民族国家认同，是近代才从英文翻译而来的概念，即人们对建立在自己民族基础上的国家有认同感。如果没有国家认同感，已经建立的民族国家也不可能有稳固的心理基础。在全球化背景下，国家认同建设就显得异常重要。在转型国家排在“第一位，并且也是最基本的”是民族国家的认同危机。每个国家的政府针对国家认同危机产生的不同根源，可能会制定不同的建设方案。但随着工业文明的到来和现代化向全世界的扩展，有些基础性的国家认同已具有国际范围内的普遍意义，那就是平等、自由、安全、保障、人权和正义等普世主义理念，已经成为预设性认知的一部分。这就预示着，要实现国家认同，政府就应当提供给国民自由、安全、公平等感受，而社会保障显然就是一个能够提供这种感受的不可替代的重要系统。,
