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1、企业内部控制基本规范 讲座,财政部会计司 米传军 2008年11月1日,E-mail： Tel：010-68552550（O）,目录,1,2,3,企业内部控制基本规范的贯彻实施,4,6,企业内部控制基本规范的主要内容,内部控制的概念及历史演变过程,企业内部控制基本规范的出台背景,1.企业健康发展迫切呼唤加强内部控制。 近年来，通过联合重组、合并兼并、主辅分离等行之有效的改革措施，我国大中型企业的整体素质、运行质量、创新能力和国际竞争力有了大幅度提升。但同时各种潜在的风险也日益显现，因内部控制缺失或失效引发的巨额资产损失、财务舞弊、会计造假、经营失败、破产倒闭等案例时有发生。事实证明，在我国经济
2、快速增长的背景下，内部控制尽管不是万能的，但没有内部控制是万万不能的。只有建立和实施科学的内控体系，才能提升风险防范能力，实现企业可持续发展战略。,一、企业内部控制基本规范的出台背景,（一）制定企业内部控制规范的必要性,2.国际资本市场大力强化内部控制。安然、世通等财务舞弊和会计造假案件的发生，严重冲击了美国乃至国际资本市场的正常秩序。研究结果表明，内部控制存在缺陷是导致企业经营失败并最终铤而走险、欺骗投资者和社会公众的重要原因。为此，许多国家通过立法强化企业内部控制，内部控制日益成为企业进入资本市场的“入门证”和“通行证”，我国境外上市企业纷纷花巨资聘请海外机构设计内部控制制度，以适应上市地
3、的监管要求。贯彻中央“走出去”战略，促进我国企业进入国际市场、参与国际竞争，必须建立与实施严格的内部控制体系。,一、企业内部控制基本规范的出台背景,3.公司治理与内部控制是当今世界企业发展永恒的主题，世界各国都在为此积极探索，作出应有的贡献。 美国: 2002年萨班斯-奥克斯利法案，其中302、404条款中对强化企业内部控制提出了严格要求。科索COSO委员会1992年发布了内部控制整合框架，2004年发布企业风险管理整合框架。 英国: 英格兰与威尔士特许会计师协会发布了内部控制关于“联合规则”的董事指南。,一、企业内部控制基本规范的出台背景,法国: 商法和金融证券法对公司财务报告内部控制程序作
4、出规定，金融市场管理局制定了内部控制条例参考框架。 日本：2006年6月颁布了金融机构与交易法，金融服务局发布了财务报告内部控制评估与审计准则和评估与审计财务报告内部控制的应用准则。 中国：由财政部等五个主要政府监管部门以法规形式联合发布基本规范。,一、企业内部控制基本规范的出台背景,美国安然、世通、施乐、默克制药等一批大公司会计丑闻接连曝光，诚信危机震撼着美国及国际社会，为了提高民众对美国金融市场和政府经济政策的信心。,2001年年底,2002年7月30日,美国总统布什签署了萨班斯-奥克斯利法案。,连续的会计丑闻是萨班斯-奥克斯利法案出台的直接原因,萨班斯-奥克斯利法案,一、企业内部控制基本
5、规范的出台背景,一、首席执行官或财务总监签署年度报告以确认其实施和维护内部控制框架和财务报告的责任，并对其效果进行评估。,二、外部审计师通过对控制文档记录和控制效果的测试，对管理层报告发表意见。,公司管理层和外部审计师发表意见,404条款简介,一、企业内部控制基本规范的出台背景,发表对财务报表的审计意见； 发表对影响财务报告的有关内部控制的有效性的审计意见。 对管理层的对财务报告的有关内部控制的评估发表意见,404条款对公司的影响:作为美国上市公司，公司在披露年度报告时，应持有以下声明,声明已建立并运行了内控体系并承担责任; 声明评估证明内控有效。 声明评估内控的框架,首席执行官和财务官,审计
6、师,一、企业内部控制基本规范的出台背景,1、2004年底和2005年6月，国务院领导同志连续就强化企业内部控制问题作出重要批示，明确要求“由财政部牵头，联合证监会及国资委，积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引”。 2005年7月，财政部会计司，中国证监会会计部、上市部和国资委企业改革局等召开联席会议，研究贯彻落实国务院领导批示精神、加快推进企业内部控制制度建设相关事宜。,一、企业内部控制基本规范的出台背景,（二）企业内部控制基本规范的制定过程,2、2006年7月15日，根据国务院领导的有关批示，财政部、国资委、证监会、审计署、银监会、保监会等部门联合发起成立企业内部控制标准委员会，下设8
7、个咨询专家组，开始研究制定一套具有统一性、公认性和科学性的企业内部控制规范。（2008年8月，为更广泛地吸收社会各界精英人才加入企业内部控制规范制定工作，财政部开始对第一届企业内部控制标准委员会委员和咨询专家进行调整。）,一、企业内部控制基本规范的出台背景,八个咨询专家组：内部控制基础理论咨询专家组 国有及国有控股企业内部控制标准咨询专家组上市公司内部控制标准咨询专家组银行业金融机构内部控制标准咨询专家组保险证券企业内部控制标准咨询专家组中小企业内部控制标准咨询专家组非营利组织内部控制标准咨询专家组内部控制评价标准咨询专家组,一、企业内部控制基本规范的出台背景,3、为了配合企业内部控制标准体系
8、建设，财政部组织开展多项内控课题研究，为建立健全我国内控标准体系提供理论和决策支持。 2008年通过中国会计学会立项的内控科研课题达30余项。 4、在此基础上，2007年研究起草了企业内部控制规范基本规范和17项内部控制具体规范（征求意见稿），初步确定内控基本目标和标准框架体系。,一、企业内部控制基本规范的出台背景,5、2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了企业内部控制基本规范，是我国企业内部控制建设的一个重要里程碑。,一、企业内部控制基本规范的出台背景,同时，企业内部控制评价指引、应用指引、鉴证指引（征求意见稿）也一并公布，公开征求意见。标志着以基本规范为统领
9、，以评价指引、应用指引和鉴证指引等配套办法为补充的企业内部控制标准体系初步形成。1、基本规范规定内部控制的基本目标、基本要素、基本原则和总体要求，是制定具体规范的基本依据，在内控标准体系中起统驭作用。 2、应用指引是根据基本规范，对企业办理具体业务与事项从内部控制角度作出的具体规定。 3、评价指引：企业内部控制自我评价。4、鉴证指引：外部审计师进行内控审计。,一、企业内部控制基本规范的出台背景,目录,1,2,3,企业内部控制基本规范的贯彻实施,4,6,企业内部控制基本规范的主要内容,内部控制的概念及历史演变过程,企业内部控制基本规范的出台背景,40年代前,70年代前,90年代至今,内部牵制,内
10、部控制整体框架,内部控制定义,80年代,内部控制结构,二、内部控制的概念及历史演变过程,1.内部控制的发展过程,内部控制整体框架,企业风险管理框架,二、内部控制的概念及历史演变过程,1.内部控制的发展过程,第一阶段：内部牵制(Internal check) 内部牵制，它基本是以查错防弊为目的，以职务分离和账目核对为手法，以钱、账、物等会计事项为主要控制对象。内部牵制基于以下两个基本设想：（1）两个或两个以上的人或部门无意识的犯同样错误的机会是很小的；（2）两个或两个以上的人或部门有意识的合伙舞弊的可能性大大低于单独一个人或部门舞弊的可能性。实践证明这些设想是合理的，内部牵制机制却是有效的减少了
11、错误和舞弊行为，因此在现代内部控制理论中，内部牵制仍占重要的地位，成为有关组织机构控制、职务分离控制的基础。,二、内部控制的概念及历史演变过程,第二阶段：内部控制(Internal Control)1949年，美国会计师协会的审计程序委员会在内部控制，一种协调制度要素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性的报告中，对内部控制首次作了权威性的定义：“内部控制是企业所制定的旨在保护资产、保证会计资料可靠性和准确性、提高经营效率，推动管理部门所制定的各项政策得以贯彻执行的组织计划和相互配套的各种方法及措施 ”1958年10月该委员会发布的审计程序公告第29号中将内部控制划分为管理控制和会计控制。,二
12、、内部控制的概念及历史演变过程,第三阶段：内部控制结构(Internal Control Structure)1988年美国注册会计师协会发布审计准则公告第55号，首次以“内部控制结构” 代替 “内部控制”，指出 “企业的内部控制结构包括为提供取得企业特定目标的合理保证而建立的各种政策和程序”。 内部控制结构包括：控制环境、会计制度、控制程序。,二、内部控制的概念及历史演变过程,第四阶段：内部控制整体框架 (Internal Control一Integrated Framework ),二、内部控制的概念及历史演变过程,COSO定义的内部控制是：内部控制是由公司董事会、管理层和其他有关人员实施
13、，为达到以下目标提供合理保证而设计的程序(COSO及美国审计准则第319条):,二、内部控制的概念及历史演变过程,COSO内控框架五要素,最为广泛认可的内部控制整体框架国际标准,二、内部控制的概念及历史演变过程,第五阶段：2004年，COSO 委员会已经认识到对企业风险管理概念性指南的需要，因而该委员会发起了一个建立一个概念性的、适当的风险管理框架(Enterprise Risk Management Framework ) 的计划，旨在支持企业建立或评判企业风险管理过程的项目提供完整的原则、能用的术语和实务操作指南。,二、内部控制的概念及历史演变过程,COSO企业风险管理整体框架,二、内部控
14、制的概念及历史演变过程,2001,2002,2003,Combined Code,HIH保险公司 One.Tel,安然,萨班斯奥克斯利法案,世通Qwest,Code of Corporate Governance,国际内部控制的发展与最新趋势,2004,2005,2006,公司治理 守则,第9号法案审计改革和公司信息披露法案,企业管治 常规守则,内部控制规范,2007,Financial Instruments and Exchange Law,二、内部控制的概念及历史演变过程,2.我国内部控制的发展过程,内部牵制阶段,会计控制阶段,全面控制阶段,1,2,3,二、内部控制的概念及历史演变过程,
15、（一）第一阶段是内部牵制。 这一时期计划经济占主导地位，二十世纪七十年代末至八十年代，内部牵制更加受到重视。 1、1978年9月12日，国务院颁布会计人员职权条例。 2、1984年4月24日，财政部发布会计人员工作规则。 3、1985年1月21日，第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过中华人民共和国会计法，重申了会计岗位责任制的要求。,二、内部控制的概念及历史演变过程,二、会计控制阶段： 1、1996年6月17日，财政部发布会计基础工作规范，要求各单位进一步建立健全包括但不限于内部牵制制度的内部会计管理制度。 2、1999年修订的会计法，第一次以法律的形式对建立健全内部控制提出原则要求
16、。 3、财政部随后制定发布了内部会计控制规范基本规范（试行）和内部会计控制规范货币资金（试行）等7项内部会计控制规范，要求单位加强内部会计及与会计相关的控制，形成完善的内部牵制和监督制约机制，以堵塞漏洞、消除隐患，保护财产安全，防止舞弊行为，促进经济活动健康发展。,二、内部控制的概念及历史演变过程,三、全面控制阶段： 进入21世纪，随着世界范围的企业合并、资本国际化、贸易壁垒的逐渐消失和金融市场的一体化，内部控制日益成为一个世界性话题，单纯依赖会计控制已难以应对企业面对的市场风险，会计控制必须向全面控制发展。企业需要站在发展全局的角度，全方位加强内部控制制度体系建设，为深化企业改革、加强经营管理、提高企业抗风险能力和可持续发展能力提供技术支持。,
