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1、教育体制改革中的 法律问题,劳 凯 声,一、1985年以来我国的教育体制改革,在20世纪80年代以前，我国是一个以计划经济为主的社会，在这一社会体制下，对社会的控制与调整主要靠一个超经济的政治体制。这一机制运行的主要动力是人治，它使社会的各个领域都被置于政府之下，政府的过分强化导致了社会自主力量的萎缩，教育领域的状况也基本如此。因此始于20世纪80年代中期的教育体制改革要解决的基本问题就是如何形成一个既利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种新型的关系。这意味着政府必须转变职能，实行简政放权，这势必会使教育领域内部的社会关系发生质变。,我们可
2、以对中国的教育体制改革作如下的分阶段描述：以1985年最高决策层颁布的关于教育体制改革的决定为标志，意味着改革的开端。一直到1995年，10年期间构成了教育体制改革的第一个阶段，即“前十年”。1995年到2005年是教育改革的第二阶段，即“后十年”。“后十年”的标志是 1993年的中国教育改革与发展纲要，这是最高决策层有关教育改革的第二部文件，虽然发布于1993年，但它的实质性影响是在1995年之后体现出来的。 “前十年”和“后十年”构成了中国教育体制改革的两个十年，在改革上具有不同的特点。,1993年出台的纲要在教育体制改革目标方面除继续强调“解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各
3、业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”外，值得注意的是提出了“建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育体制”，这是1985年决定中没有的内容。我们可以由此判断，从1985年到1993年的8年期间，教育体制改革中的放权目标并未完全实现，这不仅是由于政府与公立学校之间的关系尚未能完全理顺，而且是由于出现了市场经济体制这一新的因素，使这一关系变得更加复杂。因此，以纲要为依据，1995年成了中国教育体制改革的转折年。,2005年至今是教育体制改革的第三个阶段。在这一阶段，改革中出现的矛盾开始爆发，形成了一系列改革的新问题，改革的重点以及改革的路径
4、有了新变化，出现了与之前的改革不同的许多复杂情况，我称之为 “后改革时代”。后改革时代并没有终结改革，甚至还要继续坚持先前改革尚未实现的改革目标，但这一改革阶段所要面对的问题，大都属于改革所引发的问题，是由于旧的社会运行模式与新的社会关系格局之间的矛盾和冲突所产生的问题。这些问题就其性质而言，既不同于中国历史上的问题，也不同于其他国家的问题，而有着自己的特点。就此而言，我们可以把后改革时代看成是对改革的改革。,教育改革的1995年： 公立学校法人地位的确立 第三十一条 学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。 学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，
5、承担民事责任。 学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。 学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。 中华人民共和国教育法,教育改革的1995年： 自由交易关系在公立学校出现 一些人愿意出钱办学校，一些人愿意出钱上学校，在办学者和上学者之间构成了一种新型的关系。在这种情况下，学习者或其家长是这场贸易的消费者，因而有权选择和获得满意的教育服务。这就在学校、教师与学生或其家长之间形成了一种全新的权利与义务关系。,教育改革的1995年： 市场机制在公立学校中的运用 20世纪80年代以来，中国教育的规模、速度、质量和效益都远远不能满足社会的需要，因而面临严峻的挑战。许多人认为，在学校中引进
6、市场经济力量可以改变公共教育体制的缺陷。市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式。 这是一种有关公立学校改革的新思路。1995年，在公立学校中集中地出现了一批新的办学形式，不同程度地把公立学校与市场联系在了一起。,2005年至今是教育体制改革的第三个阶段，在这一阶段，改革中出现的矛盾开始爆发，形成了一系列改革的新问题，改革的重点以及改革的路径有了新变化，出现了与之前的改革不同的许多复杂情况，我称之为 “后改革时代”。后改革时代并没有终结改革，甚至还要继续坚持先前改革尚未实现的改革目标，但这一改革阶段所要面对的问题，大都属于改革所引发的问题，是由于旧的社会运行模式与新的社会关
7、系格局之间的矛盾和冲突所产生的问题。这些问题就其性质而言，既不同于中国历史上的问题，也不同于其他国家的问题，而有着自己的特点。就此而言，我们可以把后改革时代看成是对改革的改革。,教育体制改革中出现的若干新价值观,市场竞争：引入市场机制，取代或部分取代以自上而下的行政管理为基础的传统公立学校运行机制。,学校自主：在政府与公立学校之间重新进行权力的配置，赋予学校以办学的自主权利，使学校能够进行市场竞争。,法人化管理：建立公立学校的法人制度，借鉴工商企业的管理模式，进行学校内部的组织机构改革。,经济效益：强调投入-产出和成本-效益原则，建立明确的责任制，取代线性的国家财政预算制度。,近十年教育体制改
8、革中出现的若干新价值观,教育成本分担：通过学习者付费，把价格机制引入到公立学校的教育服务中来，缓和政府的财政负担。,教育服务：强调服务意识，把教育服务的接受者视为消费者或“顾客”，赋予顾客选择和参与学校教育的权利。,这些新价值观念在很大程度上颠覆了公立学校的传统，使教育的面貌发生了极大改观。这种改观是双向的：一方面，公立学校的办学积极性提高，绩效意识增强，平民百姓因此有了更多的教育机会，因为在激烈的市场竞争中，更多的人，特别是社会底层的平民百姓成为受惠者。但另一方面，由于市场化、民营化的影响，公立学校的公共性质正遭遇挑战。因为当教育通过市场向社会提供时，教育就会转化为私人物品或准私人物品，就会
9、具有可分性和排他性，从而产生了营利的性质。这时，如果市场不能得到必要的限制，则教育的公共性就会受到损害。近年来，公立学校功能的蜕变问题，公共教育资源的流失问题，弱势群体的国民待遇问题等等，都有加剧的趋势。,二、我国教育改革与发展中的公共性问题,公共性是公立学校最重要的性质，这里所使用的公共性概念，我取其公正、平等和责任之义，因此基本上可以等同于公益性。对于公立学校而言，公共性即意味着平等、普惠、对所有的人一视同仁，这是现代公立学校必须要坚持的基本价值。教育的公共性决定了教育不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须要通过市场之外的资源配置机制来提供。这就导致了现代社会中政府所提供的教育越来越具
10、有举足轻重的意义。我反对有些学者的一个观点，他们认为应该还教育以它原初就有的民间性。这是现代社会的教育乌托邦，在现代社会中，我们不可能排除政府对教育的影响。因为教育不是商品，教育的平等、普及只有靠政府才能得到保障。,教育法对于教育的公共性做出了明确的规定。其中第八条规定“教育活动必须符合国家和社会公共利益。国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”这是从公益性的角度规范教育与宗教的关系，即通过教育与宗教相分离保证教育公益性的实现。第二十五条规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。/国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法
11、举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这是从公益性的角度规范学校与市场的关系，即学校作为一种提供公共物品的机构不得像企业一样以营利为目的。,第九条规定了“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”；第十条规定了“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业”；第十一条规定了“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”；第十二条规定了“汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。少数民族学生为
12、主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。/学校及其他教育机构进行教学，应当推广使用全国通用的普通话和规范字”，都鲜明地体现了教育的公共性。,两种改革思路公法学的改革思路认为，公立学校是国家以培养人才为目的而举办的、由公共财政经费维持的公立公益性机构，因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的公权力，有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。公立学校的办学权利是一种以公权力为主的复合型权利，为此应保证公权力得到公正的行使。公立学校作为公务法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的公益性质，必须依据公立学校的功能对其法人权利作出必要的限制。应从公
13、法的角度对公立学校法人的法律地位及其权利义务作出必要的规定。,两种改革思路民商法学的改革思路则从现代企业制度中获得改革的灵感，认为市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式，应该建立一种基于新的市场制度的全新的公立学校体系，加强学校自治并打破科层制的束缚。为此他们提出借鉴现代企业制度中最重要的组织架构，建立公立学校法人治理结构来协调学校与政府之间、以及学校内部各利益集团之间利益关系的改革构想。这一改革思路是从政府、社会和学校三者责任出发，对公立学校中各利益相关者的权利和利益进行明确的定位，是以公立学校的法人制度和法人治理结构为核心对公立学校体制改革的整体设计。,当前，中国的教
14、育体制改革正处在十字路口，改革的进一步发展取决于如何有效地解决以上问题。深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及到的利益分配的复杂关系，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。为了做到这一点，教育体制改革在其目标取向及其路径设计上必须时时关注教育的公共性问题。,三、有关学校的法律地位问题,从20世纪90年代后期以来，中国的公立学校通过改革已经获得了相当大的自主办学权，一种教育管理和办学的新局面正在出现。这一变化正在导致政府和公立学校的主体地位及权责发生深刻变化，并且使原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系发生性质上的变化。由于中国目前的法律体系尚无
15、公、私法和公法人、私法人之分，因此高等学校实际上处于一种模糊不清的法律地位。在组织形态上，法律法规授权学校从事公共服务，履行公权力已经成为一类特殊的行政主体，但其行为却没有受到必要的制约，甚至出现权力失控的现象，这已经成为当前权力转换过程中的一个突出问题。,公立学校法律地位的确定应当实现两个基本的改革目标，即一方面要维护30年教育改革取得的多元化办学的改革成果，另一方面又要坚持公立高等学校办学的公益性质。而要兼顾这两个改革的目标，则在改革设计上既不应使公立学校的改革倒退到国家垄断的老路，也不应把其完全推向市场。公立学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类非政府、非企业的特殊的社会组织，应
16、赋予其特殊的法人地位，并以此为依据对公立学校的权利和义务作出必要的规定，使公立学校既能成为独立自主的办学实体，同时又能体现这类组织机构所特有的公共性质。,总而言之，公立学校应该是由国家设立的，以培养专门人才、为不特定多数人服务的公立公益性机构，是面向社会自主办学的组织机构。理解这样一类特殊的法人组织，我们不应沿袭传统的非公即私的二分法思维方法。事实上在公与私之间，存在着复杂的情况，例如非公非私、亦公亦私、公私兼顾，以公为主、公私兼顾，一私为主，等等。未来的公立学校的面貌取决于我们的选择。我们设想未来的公立学校将是一种介乎公法与私法之间的、应公即公、应私即私的特殊法人。,四、教师法律地位的变迁及其问题,由于法律传统和政治体制的不同，世界各国对于教师法律地位的规定各有不同。大陆法系国家的教师与政府构成的是比较典型的行政法律关系，英美法系国家的教师与政府构成的法律关系则具有某种程度的雇佣法律关系性质。但一般来说都强调教师职业的公务性质，强调政府与教师的法律关系，并把对教师的管理纳入到了政府的管理职能之中。这是一个有益的启示。,
