刘光溪深化金融体制改革重在民生化(刘光溪)

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1、 1深化金融体制改革重在民生化 加快消除“ 金融二元制度”支持实体经济发展刘光溪随着中国特色社会主义市场经济改革的不断深入和完善，我国实体经济迅猛发展。经济的民间化、民营化、民生化、社会化和市场化程度日益提高。 而在计划经济体制下建立起来的金融体制，虽然实现了横向层面上分业经营、分业监管的改革，但整个金融业无论是管理体制还是市场化程度都远远落后于经济发展的速度，一定程度上制约了经济的发展，并带来一系列社会民生问题。在关注民生、重视民生、发展民生的呼声下，金融民生化成为当前金融改革必须面对的要求。金融民生化包括了市场化、民营化、基层化的内涵，旨在适应经济社会发展进步的要求，由大一统和国有主导的金

2、融体制向民营、 民生和草根金融为主的金融体制转变，实现金融体质改革的最大红利。本文意在分析滞后的金融体制改革和金融业市场化发展引发的系列矛盾中最为凸显的县域金融和民间、民营金融困局，力图探索通过由横向到纵向层面的金融体制改革，促进地方金融组织体系建设；通过改革大一统的金融市场格局，进一步提高金融市场化程度；通过大力发展民营金融力量，提高整体金融服务水平和能力。 探讨如何以顺应经济发展大势与民生关注要求的金融民生化改革，加快消除金融二元制度，支持实体经济的发展。一、金融体制改革深化的导向选择新中国成立后我国金融业发展史及其改革演进历程有其历史必然性。同样，随着社会经济的不断发展和变化，深化金融改

3、 2革在体制方面由横向到纵向，在市场方面由大一统到放权让利，在实施内容方面由国有到民办的导向亦是必然性的选择。（一）由横向到纵向改革开放 3 0多年来，我国在计划经济体制下构建起来的金融体制，作为经济体制改革的重要组成部分，取得了很多成效，各种专业性、管理性金融机构先后从人民银行和财政部分离出来，并普遍采用分支式的组织形式形成了我国金融业分业经营、分业监管的主线，在横向层面形成了多层次、多类别的金融管理体系和金融市场体系， 为我国实体经济的发展做出了积极的贡献。但由于改革主线是在分业监管体制和金融机构公司治理结构上做文章，没有在纵向层面上打破金融垄断，形成中央金融部门长期高度集中各方面的金融权

4、利和金融资源的局面。 中央对金融业的高度集权和地方金融高度压抑，致使在金融体制的纵向层面存在着国家金融政策统一制定与地方金融政策制定权和经济差异化发展需求不匹配；国家金融法律法规统一制定与地方金融立法缺失不匹配；国家金融业垂直监管与地方金融监管权缺失的不匹配；国家金融资源统一供给与地方金融资源缺失和差异化需求不匹配；国家信用资金指导性配额与地方项目市场化资金需求的不匹配的状况。相对于整个经济体制改革而言，金融体制改革呈现出明显的滞后性。金融体制的不健全加剧了城乡金融二元制度的存在，影响县域经济的发展和城乡统筹，进一步加剧城乡经济二元化，影响国家经济结构发展不平衡。 纵向结构中省市县一级金融监管

5、力 3量的缺失，致使民间金融“ 自由” 发展，乱象丛生，民间金融风险积累引发民生问题、社会问题。在“ 十八大” 报告中提出 ：新时期、新的历史背景下，改革开放往前推进必须重视顶层设计。 金融体制改革的顶层设计更是面临改革攻坚“ 深水区” 的跨越 ：即充分认识原有的金融横向改革和横向结构的不足，加快金融体制纵向方面的改革，纵深加快地方金融的组织体系建设，构建纵横交错的金融监管结构，赋予省级人民政府或者县级人民政府，分层次的，对金融的监管权和调控权，走发达的市场经济体制所走的三重金融监管体系道路。（二）由大一统到放权让利建国以来，我国以大一统的金融体系取代了原来存在的以民间资本为主体发起设立的各种

6、基层金融机构。改革开放后，通过对大一统的金融体系实行以公有制为主体前提条件下的渐进式的改革，四大国有银行在全国设立了分支式的机构，形成了以银行、保险、证券为主体，其他金融机构为补充的现代金融体系。在大一统的金融体制演进过程中，国有金融机构经历了商业化经营和股份制改造两次的市场化改革。 改革的结果是国有金融机构凭借其分支组织结构的便利，高度集中了金融资源，加剧了基层金融服务的缺失，加剧了金融资源分布不均。经过 3 0年社会主义市场经济改革，我国大部分商品市场、劳务市场基本上实现了市场化，对外贸易实现了自由化。作为稀缺资源配置的金融市场改革，却一直处于从属地位，是其他改革（特别是国有企业改革）的“

7、 配套工程”，并没有以释放金融独立要素的功能为目标进行改革，其市场化程度远远滞后于其它市场 4发展，大大制约了相关市场的市场化改革和竞争力的提升。大一统的金融市场格局下，严格的市场准入限制，将民间民营金融排挤与正规金融市场之外，造成执行国家宏观经济指导政策的金融市场结构不完整。严重的利率管制，丧失了利率作为资金价格对资本市场的调节能力。金融市场无细分，金融业态不丰富，金融融资工具单一，不足以满足经济快速发展中，不同经济实体的不同金融需求，致使中小企业、民营企业发展融资难融资贵的困境长期难以解决。 金融对实体经济的资源配置活力严重不足，形成了大经济小金融的发展现状。现在，犹如走到经济爬坡过坎的“

8、 十字路口”，要突破金融市场发展相对于实体经济发展的滞后性带来的矛盾，就要打破粗线条的大一统金融市场格局，放权让利，培育多层次、多元化、多样性的金融市场细分，提高金融市场化程度；坚定不移的走利率市场化道路，发挥利率作为金融价格的市场调节功能；尊重并引导市场“ 原创” 的创新型金融产品，将金融对促进经济发展的适配能力充分发挥出来。2 0 1 3年 7月 1日， 国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见 支持地方人民政府加强对小额贷款公司、 融资性担保公司的监管， 对非融资性担保公司进行清理规范。2 0 1 3年 8月 8日国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见进一步强调地

9、方人民政府要在健全法治、改善公共服务、 预警提示风险、 完善抵质押登记、 宣传普及金融知识等方面，抓紧研究制定支持小微企业金融服务的政策措施；切实落实融资 5性担保公司、小额贷款公司、典当行、投资（咨询）公司、股权投资企业等机构的监管和风险处置责任，加大对非法集资等非法金融活动的打击惩处力度；化解金融风险，切实维护地方金融市场秩序。（三）由国办到民办我国金融市场国有式的制度安排基本上排斥了各种内生性民营金融机构的发展。 严格限制民营资本为主发起设立金融机构的一系列制度机制障碍， 使得蓬勃发展并对 G D P贡献占主导地位的非公经济被限制在正规金融领域外， 民间资本只有走向地下、进入灰色区域，形

10、成我国独特的民间金融现象。2 0 1 2年， 国家金融管理部门出台了鼓励和引导民间资本进入金融业实施细则，但相关政策的实质性内容并没有突破姓公姓私、姓国姓民的体制性障碍，民间资本进入金融领域的玻璃门与弹簧门现象并没有从实质上得以解决。结果，现有民营金融机构只是局限在小贷、村镇银行、担保公司、典当以及私募股权等几类，在银行业、证券业、保险业、租赁等主要金融领域基本上是国有金融机构一统天下，民营资本只能参与入股，而不能由其主发起设立金融机构。2 0 1 3年 7月 1日， 国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见 （国办发2 0 1 3 6 7号）明确提出“ 尝试由民间资本发起设立

11、自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”， 这是国家第一次明确提出试点民间资本主发起设立自担风险的小微型民营金融机构。2 0 1 3年 8月 8日， 国务院办公厅关于金融支持小微企业发 6展的实施意见 （国办发2 0 1 3 8 7号）强调进一步丰富小微企业金融服务机构种类， 支持在小微企业集中的地区设立村镇银行、贷款公司等小型金融机构，推动尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。加快推进金融市场化改革，就要消除体制机制障碍，合理规范引导民间资本成立形式多样的民营金融机构，弥补正规金融所留下的金融服务空白，满足不同实体经济的融资需求，才

12、能充分发挥金融资源对实体经济的配置和引导作用，实现城乡、区域一体化的统筹发展。加快金融体制改革，就要逐步打破国有与民营的分别界限，消除所有制认识误区在金融领域的负面影响，打破国有金融机构高度集中垄断的现状，大力发展民营金融机构，推动地方金融特别是基层金融、县域金融市场化改革，消除金融压抑。金融资源高度集中、县域金融高度压抑、民间金融高度脆弱的发展格局，迫切需要国家放宽金融市场准入限制，重新鼓励民间资本参与设立金融机构，支持实体经济的发展。二、金融民生化的重大现实意义改革开放， 特别是近 5 - 1 0年来， 我国金融市场外生供给型金融制度的安排越来越无法满足经济发展的金融内生需求。 更多贴近民

13、生、解决民生金融需求的基层金融、草根金融以自发的形式在金融市场上孕育而生、 存在和发展。 一端是以国有背景为主、规模化经营、对金融资源具有先天垄断性优势、国家宏观货币政策、金融政策的传导者、执行者的所谓的“ 正规金融”；一端是民间自发、民营为主、经营模式灵活分散、以市场化和逐利性为其显著特征、因市场需求而生存发展的所谓的“ 非正规金融”，形成 7目前我国金融市场上的“ 两端” 阵营。（一）金融民生化改革，加快消除金融二元制度，支持县域经济发展实现新突破城乡经济结构二元是社会历史进程到工业化、 城镇化阶段必然出现的， 而由此带来诸多二元制度现象， 最为明显的是“ 金融二元制度”。长期以来我国城乡

14、二元经济结构与金融二元制度共同存在，互为因果，又相互影响。要解决制约经济社会发展的城乡二元经济结构问题，就必须走城乡统筹的道路。城乡统筹发展需要“ 三农” 金融服务体系提供支撑和服务保障，才能优化资源配置，改善长期以来城乡金融割据、农村基层金融发展规模与结构严重失衡、农村金融服务严重不足所造成城乡二元金融差异，促进城乡二元经济结构向一元经济结构转变， 实现经济可持续发展。但是在我国分业垂直的金融体制下，县域金融却脱离了县域经济的发展。伴随着市场经济体制改革推进，商业化经营逐渐成为国有银行的主要追求目标。在利润最大化驱动下，国有银行分支式组织结构为将县域资金向大中城市和发达地区集中提供了便利，导

15、致贴近基层、贴近三农，投放于县域的信用资金普遍缺乏，加剧了县域金融资源稀缺。“ 一行三会” 作为中央金融管理部门，通过分业垂直的分支式组织结构对金融业进行监管，金融机构的股份制改造和市场化改革，使得大多中央金融监管部门主要集中于省市一级。 人民银行成为大多数县级唯一中央金融管理部门，但由于职能受限，不可能对县域金融实施有效管理。无论是商业性或者管理性金融机构都是垂直型分支式的组织结构，不受 8地方政府管辖，只对上级行负责，造成了县域正规金融具有很强的独立性。在利润最大化和监管风险最小化双重驱动下，导致县域金融脱离县域经发展， 县级政府发展地方经济很难获得特色化、差异化的金融支持，严重剥夺了县域

16、金融对实体经济配置的活力。据统计，1 9 8 0年信用社农民储蓄存款余额为 1 1 7亿元，到2 0 0 0年这个数字翻了近 1 0 6倍，达到 1 2 3 5 5亿元，而同期贷款余额仅从 5 0亿元增加到 3 5 8 8亿元， 无论是增长速度还是数量上都远远落后于存款余额. 农村资金通过金融渠道大量流出， 流出量逐年增多。 农民没有从正规金融渠道获得与足够的满足实际需求的贷款，而只有转向民间借贷。1 9 9 7年中央金融工作会议确定各国有商业银行收缩县（及以下） 机构的基本策略后，国有银行从农村收缩网点，全国近 3 . 2万个邮政营业网点获得了巨大的吸储空间，年吸储额度从 1 9 9 8年的 5 5 7 亿元剧增到 2 0 0 2 年的 1 4 6 5 亿元， 其中 6 5 % 来自县 （及以下）地区，乡镇及所辖地区农村占 3 4 % 。但邮政网点的主营业务是吸收储蓄，只有少数邮政网点可以发放少量贷款，所以大部分邮政储蓄资金通过转存央行或投资国家重大建设项目而直接流出农村。正规金融向农村索取金融剩余多，而金融供给不足。1 9 7