ppp融资模式学习笔记

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1、1目录目录内筒摘要.31、PPP 模式概念32、PPP 模式目标及运作思路33、PPP 模式特征44、PPP 模式基本运作流程45、PPP 模式的本质4PPP 模式介绍5一、PPP 模式的基本含义.5二、PPP 模式的发展.5三、PPP 模式的分类.8四、PPP 模式的目标及运作思路 .10五、PPP 模式的特征.12六、PPP 模式在公共基础设施建设管理中的优势13七、PPP 模式运作成功的必要条件 .15八、PPP 项目参与各方的职责 .19九、PPP 项目基本运作流程.21十、PPP 模式面临的主要风险 .242十一、PPP 与 BOT 模式分析： .26PPP 模式的五大关键问题 31

2、一、PPP 模式在未来地方债扮演何种角色？31二、何谓 PPP 模式？33三、PPP 模式与 BOT 模式的区别？ .33五、PPP 模式应当如何改进？ .38附录：国家体育场 PPP 项目案例 393内筒摘要内筒摘要1 1、PPPPPP 模式概念模式概念PPP（Private-Public-Partnership） ，即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。PPP 模式是一个非常宽泛的概念，它有广义和狭义之分。广义的 PPP 模式包含项目融资中所有公营部门和私营部门之间的合作模式。狭义的 PPP 定义是这样的：公营部门、

3、政府和私营部门就整个项目的资产和所交付的最终产品或服务签订具有法律效力的合同，并在合同中约定各方的责任和商业风险。2 2、PPPPPP 模式目标及运作思路模式目标及运作思路PPP 模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化。43 3、PPPPPP 模式特征模式特征项目为主体有限追

4、索贷款合理分配投资风险资产负债表之外的融资灵活的信用结构4 4、PPPPPP 模式基本运作流程模式基本运作流程选择民间资本确立项目成立项目公司招投标选择承包商项目融资项目建设项目运营项目移交5 5、PPPPPP 模式的本质模式的本质政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取公共产品加快建设及有效运营。5PPPPPP 模式介绍模式介绍一、一、PPPPPP 模式的基本含义模式的基本含义PPP（Private-Public-Partnership） ，即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的

5、协议来明确双方的权利和义务，以确保项目的顺利完成。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。PPP 模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP 代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把所有项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营协议为基础进行合作，与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。二、二、PPPPPP 模式的

6、发展模式的发展为适应现代经济飞速发展，各国愈加重视公共基础设施建设，但是仅靠政府财政资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私营企业在公共基础设施的建设中开始发6挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间资本进行公共基础设施建设中，BOT 模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式， 但是这种模式也存在着几个方面的缺点：公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程，以致项目前期过长，使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰；参与项目投资各方利益冲突大，对融资造成障碍；机制不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性

7、；在特许期内，政府对项目失去控制权等等。为了弥补 BOT 模式的不足，自 20 世纪 90 年代以来，英国便积极推进其向公众提供公共服务模式的改革，最早提出了 PPP 的概念。目前，英国被公认是最先进的 PPP 模式使用者，它不仅已经将 PPP 模式成功运用于公用事业、社区建设中，而且在医疗、监狱及地方政府部门事业的建设应用中也同样取得了进展和成效。英国对 PPP 模式的推广已经形成了较为规范的体系，有多家机构共同参与，包括伦敦国际服务局、国家审计办公室、公共委员会、地方项目监控组等。作为配套措施，英国政府还设立了电力供应管制办公室、自来水服务管制办公室、国家江河管理局等部门。同时，英国政府在

8、电信、煤气、自来水、电力产业实行民营化期间所颁布的主要法规对各产业的重要政府管制问题作了相关规定，以防止垄断经营的产生。 根据英国的经验，英国 75的政府管理者认为 PPP 模式下的工程达到和超过预期的要求，并可以帮助政府节省 5%20%的费用，7但是所提供的公共服务的质量却显著上升。根据英国的统计数据，80%的 PPP 项目在计划时间内完成，80%的 PPP 项目控制在预算之内，20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案，而传统的政府采购项目只有 30%能够按时完成，能够控制在预算范围内的只有 25%。可见，和传统的项目运作方式相比，PPP 模式在节省时间和资金，提高项目质量方面具有相当大的

9、优势。PPP 模式虽然发展时间较短，但在国际上已经得到了广泛应用。智利在急需平衡基础设施投资和改善公用事业的背景下，于 1994 年引进了 PPP 模式。PPP 模式的应用，使得政府能够获得充足资金投入到社会发展计划中去，大大提高了基础设施现代化程度。公共事业的年平均投资规模由以前的 3 亿美元增加到 17 亿美元。葡萄牙自1997 年启动 PPP 模式，首先应用在公路网的建设上。至 2006 年的10 年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。2000 年悉尼奥运会主体育场奥林匹克体育场，采用 PPP 模式建设，通过国际招标选择中标

10、人负责体育场的设计、投融资和建设，同时政府给予资金上的支持。法国巴黎为 1998 年世界杯足球赛建设的法兰西体育场也采用了 PPP 模式，总投资为 36600 万欧元。国家投资为 19100 万欧元，其余通过招标由中标人负责筹集。2002 年至 2003 年，北京市采用项目法人招标的方式，通过国际招标确定 8 个奥运场馆及附属设施的业主，由业主负责项目的投融资、设计、建设和运营。社会投资已占到奥运场馆项目投资的一半以上。 因此，从本质上讲，奥8运项目法人招标属于 PPP 模式。三、三、PPPPPP 模式的分类模式的分类PPP 模式是一个非常宽泛的概念，它有广义和狭义之分。广义的 PPP 模式包

11、含项目融资中所有公营部门和私营部门之间的合作模式。即无论在项目何种阶段，无论以何种形式，只要存在公营部门和私营部门的合作，我们都可以说是广义的 PPP 模式。广义的 PPP 有些类似于 PFI（Private Finance Initiative，引进私人投资） ，但两者之间还是有区别。PFI 主要涉及私人资本的投资，而 PPP 不仅包括私人资本的投资，那些非私人资本投资，由私营部门管理的模式，也可称为 PPP。因此，PPP 的范围比 PFI 更广。广义PPP 模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类。图图 广义广义 PPPPPP 模式分类图模式分类图 ( (各个分类的具体含义见附录各个分类的

12、具体含义见附录 I)I)外包类 PPP 项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外9包类 PPP 项目中，私人部门承担的风险相对较小。特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定补偿，这就需要公共部门协调好私营部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。因此政府相关部门的管理水平对于此类项目运作是否成功有很大关系通过建立有效的监管机制，特许经

13、营类项目能充分发挥公共部门与私人部门各自的优势。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私营部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。私有化类 PPP 项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP 项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类 PPP 项目中承担的风险最大。狭义的 PPP 模式则是众多项目融资模式中的一种，它与 BOT 等其他模式在操作上有很大的不同。国际上对狭义的 PPP 定义是这样的：公营部门、政府和私营部门就整个项目的资产和所交付的最终产品或

14、服务签订具有法律效力的合同，并在合同中约定各方的责任和商业风险。由此可见，PPP 模式中的公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程。双方始终共担责任并按不同方式受益：公营部门通过私营部门的投资建设和有效率的管理，使投资成本总额相10对减少并使社会公众利益增加。私营部门则通过公营部门采购本项目的最终产品或服务保证其稳定的利益回报。四、四、PPPPPP 模式的目标及运作思路模式的目标及运作思路PPP 模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。项目机构目标层次如下表所示。项目机构目标分解表项目机构目标分解表机构之间层

15、次目标公共部门私营部门机构内部低层次目标增加或提高基 层设施水平获取项目的 有效回报分配责任和收 益高层次目标资金的有效利 用增加市场份 额和占有量有效服务设施 的供给PPP 模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府） 。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP 模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对基础设施建

16、设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项11目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP 模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图 1 所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。图图 PPPPPP 模