国库集中收付制度改革

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1、1,国库集中收付制度改革,徐曙娜,2,前言 一、改革现行国库管理制度的必要性 二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则 三、财政国库管理制度改革的主要内容 四、改革的进展情况 五、下一步工作展望 六、国库集中收付制度改革与其他预算管理改革之间的关系 七、国库集中收付制度改革与政府会计,3,前言,国库制度的类型及选择 1、从国库管理机构的设置来看 设有单独的国库管理机构 国库管理机构设置在财政部内，为财政部下属的一个部门 2、从国库出纳部门的设置来看 独立国库制 委托国库制 银行制,4,一、改革现行国库管理制度的必要性,（一）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求。 （二）推行

2、财政国库管理制度国际通行做法。 （三）推行财政国库管理制度改革在当前有重要意义。,5,（一）推行财政国库管理制度改革是我国公共财政发展的内在要求,1、我国公共财政改革的脉络（从国家财政到公共财政、民主财政）,1)过去财政改革重点是调整收入分配关系；通过分级分税财政体制改革和工商税制改革等，规范了中央和地方、国家和企业、个人等收入分配关系，建立了财政收入稳定增长机制。 2)当前财政改革重点是规范支出管理； 收入稳定增长，但收支矛盾依然突出，主要是因为支出体制改革滞后，因此规范支出管理成为财政管理改革的重点，推行了一系列改革。 3)财政国库管理制度改革是公共财政支出改革的重要组成部分。是加强支出管

3、理的核心内容，是对预算执行制度的一场革命。,6,征收机关和预算单位分散、多重设置财政资金账户 大量财政收入通过设置过渡性账户收缴 财政支出通过各级预算单位设置的财政资金账户逐级拨付 (见图一),2、传统财政国库管理制度的基本特征,7,3、弊端,预算执行透明度不高 财政部门与行政事业单位多头开户，转移、分散财政资金 不包括预算外资金的国库资金不利于财政宏观调控政策的执行 分散型的收支制度实行“以拨定支”制度，造成资金沉淀、财政支出信息失真。 国库资金结算环节多，影响了国库资金的及时入库、降低了国库资金的使用效率 在分散型收支制度下，对国库资金的监督不力,8,国库定义：财政部门代表政府控制预算执行

4、，保管政府资产和负债的一系列管理职能。 国库管理目标：有效控制预算执行；规范和高效管理国库现金及债务；及时准确地提供完整的预算执行报告,为财政管理和宏观调控服务。 国库管理实质：是政府内部的控制制度，只有建立好政府内部的控制制度，才能实行绩效管理。除了国库管理外，政府采购也是政府的内控制度,（二）国际通行做法,1、国库的内涵和管理目标,9,设立国库单一账户体系：所有财政性资金都通过财政开设在 中央银行或商业银行的国库单一账户体系管理。 财政资金收付方式规范：收入通过银行清算系统直接缴入国库单一账户，不设立过渡性账户。支出通过财政直接支付或财政授权预算单位支付，由代理银行将资金拨付到收款人或用款

5、单位。 财政部门设立专门的国库支付执行和现金管理机构。 预算执行和预算编制部门分离，国库部门实质是预算执行机构,2、国库管理的共同特点,10,国库的核心职能是财政管理职能 从目前世界各国的情况来看，国库职能已经不再是单纯的核算财政收支，国库的财政管理职能已成为市场经济国家国库的核心职能。其中，加强对公共支出的监督、管理和政府融资政策的制定是各国国库管理的重点。国库大致在以下几个职责范围内发挥着程度不一的作用负责计划和控制政府预算及其执行管理日常现金，控制政府在银行账户上的现金流入和流出管理政府债务，制定政府融资政策及承担债务担保管理政府的金融资产，包括公共企业拥有的股份实现和货币政策的协调等。

6、,11,财政收支活动的集权化 在财政资金收入方面，不设置多重账户，预算收入通过代理银行或者直接上缴到国库单一账户。财政资金支出严格遵循审批权与使用权相分离的原则。所有的政府资金都集中在中央银行的国库单一胀户上，支出预算的制定和支出计划的审批权在国库或财政部，资金的使用权都在各预算部门和支出单位。支出部门按照支出预算从事商品和劳务的购买活动，但不具体经办收支活动，只是向国库提出支付申请，由国库审核其支付申请后，直接支付给商品和劳务的供应,12,中央银行在国库资金的管理方面发挥着重要作用 中央银行开设国库单一账户，办理政府收支资金清算业务并收取手续费，为国库存款计付利息，在国库运作管理中起着重要作

7、用。国库的存款是中央银行掌握的基础货币的重要组成部分。国库收入和支出在一年中一般是不平衡的，因此国库资金的收支状况会对整个社会的资金流量产生影响。中央银行运用货币政策操作工具来管理国库资金，这既保证了中央银行对全社会货币供应量的调控，同时又有利于满足政府支出的需要，并可减少持有国库资金余额的净成本。当国库账户出现入不敷出时，为满足政府日常支出的资金需要，中央银行为政府账户发行债券筹集资金，或通过公开市场操作出售债券来筹集资金当国库资金出现盈余时，及时利用剩余资金向商业银行发行贷款或通过公开市场操作回收融资债券，使国库资金余额的持有成本最小化。,13,严格的责任机制和完善的监管体系 严格的责任机

8、制和完善的监管体系是实现国库资金规范管理、有序运行的基本保障。一是依法规定不同责任人在国库资金运作管理中的责任。各国在有关国库资金的使用、支付和监督过程中各部门所负的权利和责任都有明确的规定，并用立法的形式制定了规范的监督程序，以及一系列严厉的惩罚措施。二是建立分工明确、相互制衡的监督审计控制系统。各国一般都设立了专门的审计监督机构对国库资金的管理运作过程实施严格的监督控制，形成了严密的监督体系。,14,高效率的国库资金运行机制 在建立国库单一账户的基础上，高效率的国库资金运作是依托在发达的电子信息网络和支付系统上的。发达的电子信息系统和支付系统是保证国库单一账户和政府支付系统正常运行的必要手

9、段和保障。各级预算的执行与管理都采用先进的计算机操作技术，并在预算执行的各部门之间建立了政府财务信息网络系统。这一系统一般包括三方面的功能一是负责政府部门的分类账管理。二是与银行结算系统连接，利用银行部门发达的结算系统，处理政府部门的财务活动。三是强大的信息收集和处理功能，为宏观经济形势分析和财政政策制定提供依据。,15,法国：国库银行统一集中支付(加图1) 英国、澳大利亚、新西兰：“隔夜清零”支付资金 （加图2） 意大利：商业银行先垫后拨（加图3） 匈牙利、巴西：先拨后付（加图4） 美国(加图5)：劳动密集型的集中支付 信息系统的优化,3、一些国家的主要做法 PDF,16,1是建立适应社会主

10、义市场经济条件下公共财政管理框架的重要内容； 2是促进财政财务管理科学化的有效手段； 3是提高财政资金运行效益、降低财政筹资成本的可靠保证； 4. 是实施有效的宏观调控的坚实基础。,（三）改革的重要意义,17,5、有利于缩小财政赤字、减少短期国债的发行，同时还有利于财政政策和货币政策的有机结合 6、有利于强化对国库资金的监督和预算约束 7、有利于进一步配合政府采购制度的深化改革,18,按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。旨在进一步加强财政监督，增强财政

11、收支活动的公开性和透明度，有利于从源头上治理和防止腐败，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。,二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则,1、指导思想,19,有利于规范操作。合理确定相关部门职责，建立规范的资金收付运作程序。 有利于管理监督。增强财政收支透明度，不改变预算单位资金使用权限,基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限。 有利于方便用款。减少资金拨付环节，提高资金使用效率。 有利于分步实施。总体设计方案，逐步实现改革目标。,、基本原则,20,（一）不改变预算执行主体地位 （二）不改变资金使用权 （三）不改变财务管理权和会计核算权,3、实践中的“三不变”原则,21,（

12、一）建立国库单一账户体系（二）规范收入收缴程序（三）规范支出拨付程序,三、财政国库管理制度改革的主要内容,22,1.财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，设置收支分类账，用于记录、核算和反映预算收支活动。 2.财政部门在商业银行开设零余额账户，用于财政直接支付和财政授权支付,并与国库单一账户清算。 3.财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，设置收支分类账，用于记录、核算和反映预算外资金收支活动，并用于预算外资金日常收支清算。 4.经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设的特设专户，用于特殊资金的支付和与国库单一账户清算。 （账户体系见图二）,（一）建立国库单一账户体系,23,1收入按

13、新的政府收支分类标准分类。 2收缴方式。将收入由现行就地缴库、集中缴库、自收 汇缴三种方式，简并为直接缴库和集中汇缴两种方式。 3.直接缴库。缴款单位和缴款人依法直接将应缴收入缴 入国库单一账户或财政专户。 4.集中汇缴。征收机关或执收单位依法将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或财政专户。,（二）规范收入收缴程序,24, 税收收入1.缴库程序（图）2.财税库横向联网。非税收入等其他财政收入1.缴库程序（图）2.收入收缴管理制度改革。 ,25,根据支付管理的需要，将支出分为四类： 工资支出。即预算单位的工资性支出。 购买支出。即预算单位除工资支出、零星支出外，购买服务、货物和工程项目的支出。

14、零星支出。即预算单位购买支出中的日常小额部分，未列入政府采购品目分类表或列入该表但未达到规定额度的支出。 转移支出。即拨给预算单位或下级财政部门未指明具体用途的支出，如中央对地方一般性转移支付、拨付企业的补贴等。,（三）规范支出拨付,、规范支出分类,26,、规范支出方式,对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。 财政直接支付：财政部门开具支付令，将支出直接支付到收款人或用款单位，包括工资支出、大额购买支出、转移支出。 财政授权支付：预算单位根据财政授权，自行开具支付令，将支出直接支付到收款人，包括小额购买支出、零星支出。,直接支付：,授权支付：,物品、服务 采购支出,特别紧急 的

15、支出,工资支出,工程采购支出,零星支出,（1）不足80万元的购买支出,（2）不足200万元的基建支出,快点儿！,咳！,规范支出拨付 （支出方式）,28,、支出程序,财政直接支付程序（流程） 财政授权支付程序（流程）,29,、结算方式,财政直接支付主要是采取转账方式。财政授权支付可以采取转账（信汇、电汇、支票、银行卡等）、现金及同城特约委托收款等方式结算。,30,四、改革的进展情况 国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位已逐步确立,（一）中央部门全面推行国库集中支付制度改革 改革范围不断扩大-2000年中央直属粮库建设资金、车辆购置税交通专项资金开始实行财政直接拨付试点；-2001年选择财政

16、部、水利部等6个中央部门进行试点；-2002年增加到38个部门； -2003年增加到80个部门；-2004年又增加60个部门，改革部门达到140个；-2005年中央级160多个预算部门全部实施改革。,31,预算管理级次逐步深化-实施改革的160多个中央部门中,有3300多个基层预算单位实施了改革。管理级次较少的部门已将改革实施到所有基层预算单位。-管理级次较多的部门，绝大多数已将改革实施到三级预算单位。水利部作为先行改革的部门，在中央部门中预算级次最多，有五个预算级次，并有七个管理级次，目前已实施到五级预算单位。,32,（二）各地国库集中收付制度改革试点继续推进。,按照国家和各地政府的规定，还

17、没进行国库集中收付制度的地方继续推进国库集中收付制度。例如陕西省咸阳市按照全国、全省国库工作会议精神，到2008 年底国库管理制度改革要“横向到边、纵向到底”的要求，该市确定了国库集中收付制度改革的时间表，即2007年9 月1 日市直国库集中收付正式启动，第一批纳入21 个预算单位开展改革试点，2008年一季度将一半以上市级预算单位纳入试点，争取2008年上半年在市级部门全面推行。郴州日报3 月27 日报道， 3 月26 日该市召开本级国库集中收付制度改革动员会议， 5 月10 日起，该市国库集中收付制度正式运行。2007 年新疆安排日喀则、拉萨、林芝地区作为国库集中支付试点地区继续推进改革。,