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1、 - 1 -论政策性银行与商业性银行的竞争课题组组长：黄贤输 成员：蔡明泉 邱沁华 执笔人：蔡明泉摘要：随着金融改革的不断深化，政策性银行和商业性银行竞争与合作的关系也日益加深。本文以中国农业发展银行为例，就政策性银行与商业性银行竞争问题进行分析。关键词：政策性银行；商业性银行；竞争中国农业发展银行（以下简称农发行）成立以来，全面贯彻落实国家粮棉油购销政策和有关经济、金融政策，为国家实施宏观调控、确保国家粮食安全、保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展发挥了重要作用。随着金融改革的不断深入 ,政策性银行与商业性银行的支农职责和业务范围交叉逐渐加大，竞争与合作的关系也日益加深。下面以农发行为例
2、，就政策性银行与商业性银行的竞争问题谈几点看法。一、政策性银行参与竞争的必要性与政策依据（一）有关政策依据。党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中，要求“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。 ” “各类金融机构都要积极支持农村改革发展。” “拓展农业发展银行支农领域，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。 ”- 2 -2007 年全国金融工作会议提出， “今后，对政策性金融业务要实行公开透明的招标制，由财政给予必要的贴息等风险补偿；各
3、家银行都要按照市场竞争原则承担政策性金融业务，通过优质服务和良好的管理提高竞争能力。 ”可见，深化政策性银行体制改革将成为我国国有银行改革的重点，政策性银行向开发性金融机构转型将是未来趋势。今后商业性银行不仅在商业性业务与政策性银行展开竞争，而且在政策性业务上也可以通过投标的方式参与竞争。（二）竞争的必要性。一是进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用的需要。2007 年中央关于农业农村工作的一号文件指出，要进一步发挥中国农业发展银行在农村金融中的骨干和支柱作用。这一作用的发挥需要通过一定的指标来衡量，一定的业务领域和项目来承载和支撑，包括信贷支农范围的扩大，功能的完善，信贷市场份额的提高，项目
4、社会效益和社会影响力的提高等等。只有更好地支持和发展现代农业、推进社会主义新农村建设，农发行才有能力在农村金融中发挥骨干和支柱作用。同时，参与竞争还可以提高农发行的市场份额和整体实力。二是实现农发行可持续发展的需要。作为政策性银行，农发行必须把政策性业务放在首位，保持政策性银行的本质属性。要实现政策性与商业性的统一，就必须贯彻执行政府的政策意图，引导社会资金投向“三农”领域，坚持经营效益和社会效益优先的原则，通过竞争获得优质的客户群，形成贷款规模效应，提升自身的经营能力，并在生存和和发展的基础上，持续有效地支持我国农业和农村经济发展。三是加快建立新型农村金融体系的需要。农发行与商业银行适度有序
5、的竞争，可以形成一个较为合理的资金价格和利率水平，引导社会资金投向农村，促进农村的改革发展和新农村建设。通过竞争，政策性金融可以发挥其政策- 3 -性信贷资金的功能和作用，缓解公共财政的压力，弥补商业性金融的缺失，纠正商业银行在农业信贷领域作用不足和偏差。四是推进政策性银行改革的需要。向开发性金融机构转型是当前政策性银行改革的主要导向。开发性金融是一种介于商业金融和政策性金融之间的一种金融形态，需要利用市场化手段，按照商业性金融规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。改制后，政策性银行从完全依靠政府的支持，到部分地依靠市场的竞争，做到政策性业务与市场业务的统一。农
6、发行在业务拓展过程中与商业性银行的竞争可以更快地适应改革的需要，有利于提高经营管理水平。二、农发行与商业性银行竞争合作的现状（一）竞争方面。农发行与商业性银行的竞争主要体现在支农职责和业务范围交叉的领域，具体包括以下几项：一是资产类业务，主要指贷款业务。目前农发行开展的涉农领域商业性贷款与农业银行和农村信用社等基本相同，现有的非政策性优质客户大多与其他商业银行已建立信贷关系。二是负债类业务，主要包括企业存款、同业存款、财政性存款等。由于农发行同业定期存款主要来自农村信用社和其他商业银行，加上农发行的客户多数在商业银行也开立了账户，有些商业性银行在吸收同业存款时往往以更高的利率吸收该类存款，一定
7、程度上影响了农发行吸收同业存款的额度和价格。三是中间业务。包括代理保险、代收代付业务、国际结算等等，中间业务是各行增加收入、调整收入结构的重要手段，当前，各银行都努力拓宽该项业务，农发行在该项业务领域处于弱势地位，缺乏竞争力。（二）合作方面。由于政策因素决定了农发行与商业银行竞争- 4 -具有局限性和阶段性，即农发行的经营范围决定了其竞争只能在为“三农”提供政策性金融服务和新农村建设等领域。现实情况下，政策性银行与商业性银行更多地存在着合作，目的也是为更好地发挥支农作用，共同完成支持新农村建设的使命。如：农发行与工商银行在联名卡、网银系统等方面的合作就是为了更好地发挥各自的优势，农发行通过商业
8、银行网络优势和结算服务优势来弥补自身服务功能单一的缺陷，商业银行则利用农发行支农领域企业来增加存款。又如：农村信用社及商业银行将同业存款存放农发行，将资金回流到农村，不仅支持了农业综合开发和农村基础设施建设，并为自身发展创造了契机。（三）农发行在竞争中存在的问题。1缺乏法律保障。农发行从成立以来，业务范围经历多次变化，都是以某个文件的方式予以明确，缺乏政策性银行法规及相配套的体制机制，致使农发行的法律地位和职能定位缺乏相应的法律保障，不利于农发行的健康稳健发展。2社会影响力不够。多年来经营单一的粮棉油信贷业务及纯政策性业务，客户群比较固定，新的业务又未得到及时有效的宣传，使得社会各界对农发行的
9、认知程度较低，影响力有限。3缺乏竞争优势。一是由于长期从事非竞争领域的业务，农发行大部分员工竞争意识不强，在市场营销、项目评估、贷款审查、风险管理等方面都无法与经验丰富、技术技能较全面的商业性银行相抗衡。二目前农发行的机构设置基本上维持成立之初粮棉油所形成的贷款业务量的大小来布局，机构数少。三是信贷产品和结算手段单一，结算上没有自己的网上银行、信用卡、自助终端、电话银行、手机银行等结算工具，结算速度较慢，难以为客户提供全方位- 5 -多功能的金融服务，与商业银行功能全面完善的信贷产品和结算服务体系有较大差距。三、关于农发行参与竞争的建议（一）在竞争中加强合作。一是根据不同时期、不同使命决定是否
10、参与竞争。农发行的业务范围，由国家根据国民经济发展和宏观调控的需要来界定。如，1998 年 6 月2004 年 7 月，国务院要求农发行主要从事非竞争性领域的业务，这时，就应专心做好国务院赋予的职责。随着国民经济的发展和粮改的基本到位，2004 年 7 月以来，国务院要求农发行逐步拓展业务范围，适当开办商业性贷款业务，以弥补近年来因商业银行大量撤并机构对农村金融服务的不足。二是要在合作中竞争。目前，政策性银行与商业性银行的竞争目标是为了更好地发挥支农作用，完成国家赋予的使命。因此，竞争应该采取适度有序的方式，避免因单纯强调盈利而发生业务摩擦甚至出现恶性竞争，影响双方的合作关系。现实情况下，政策
11、性银行需要与商业性银行更多地展开合作，弥补农发行自身在机构、人员、业务品种、服务手段等方面存在的缺陷，目的也是为更好地发挥支农作用，共同完成支持新农村建设的使命。当前与工商银行、农业银行、信用社等机构的开展合作，都取得互利共赢的效果，今后，可在更大范围与商业性银行开展合作，特别是探索银团贷款、引存邮政储蓄银行资金等方面。（二）参与竞争的建议。1加强政策性法律支持体制建设和政策扶持。尽快出台政策银行法或中国农业发展银行条例 ，从法律上明确农发行的法律地位、功能作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制以及利益补偿机制等内容，明确界定农发行与政府、财政、中央银行以- 6 -及银行业监管机构等外部
12、主体的关系。制定有别于商业性银行、符合我国农业发展特点以及农业政策性银行实际的监管和考核评价办法；建立健全风险补偿机制，中央财政应充实农发行资本金，增加核心资本，或通过减免或者返还部分营业税、所得税的政策，充实农发行资本金，提高农发行自身防御风险的能力，壮大农发行可持续发展的能力；完善利润分配政策，允许农发行用一定比例的利润充实资本金，留出一定比例的利润用于改善工作条件和工作环境以及用于员工的工作考核激励；中央和各级财政应拿出一部分资金，建立金融机构支农风险补偿基金，用于提供一些支农项目的贴息支持；对农发行支农贷款因不可抗力等非人为因素造成的损失，经评估核实后予以全额或一定比例的核销；中央银行
13、对支农资金投入大、效果好的农发行降低存款准备金，实行差别的再贷款利率，以有利于农发行以更优惠的价格支持新农村建设亟需的公益性项目和准公益性项目。2拓展支农领域，多元化发展业务。一是要立足政策性业务，这是政策性银行的立行之本。二是开发性金融业务更主要地集中在商业性金融缺失、但具有较高的社会效益，政府高度关注，并积极引导扶持的农业和农村经济以及社会发展的“瓶颈”领域。按照“十一五”期间建设社会主义新农村的主要任务的要求，农发行应积极争取逐步扩大支农领域和渠道，加大对农村领域的信贷投入，把质量、效益寓于业务规模增长之中，根据农业、农村发展实际，当前应把农村基础设施、农业综合开发、农村公共事业、农业产
14、业化龙头企业、农业小企业等领域列入农发行重点支持的领域。同时，加快发展中间业务，努力争取其他政策性银行、金融机构、外国政府和国际组织委托的转贷业务、农产品进出口信贷等新业务，探索- 7 -开展筹资担保、投标担保、预付款担保、租赁担保等多种形式的担保业务，积极探索进入农业政策性保险业务及农业高新技术项目风险投资等领域，推进农发行业务发展多元化格局的形成，真正实现可持续发展。3加大宣传力度，提高社会影响力。一是宣传推广统一的农发行视觉形象识别系统，提高社会对农发行的认知度，树立农发行现代银行的形象。二是多渠道地扩大对农发行性质、职能、办行宗旨及服务方向等方面的宣传，提高社会认知度；三是及时传导农发
15、行变化较快的信贷政策和不断拓宽的业务领域，发掘客户群，更大范围地发挥支农作用；四是突出对地方经济的支持是扩大自身影响力的关键手段，农发行应利用不断丰富的业务品种，延伸支农触角，做强做大业务，占据一定市场份额。4充分利用现有优势，做大做强业务。农发行作为政策性金融具有政策优势、利率优势、资金优势和国家信用优势等有利条件，加上农发行专门从业农村金融服务，与商业银行相比具有专业优势和系统优势，农发行应加大优势宣传，吸引优质客户；同时利用多年来与政府合作的关系，加快建立政银企合作平台，利用政府及有关部门的政策、信息、人脉等优势，走政府推荐项目、农发行独立审贷之路，提升竞争力。5增强内部控制能力，提高风
16、险管理水平。农发行要实现可持续发展，必须在盘活存量资产，同时，提高风险管理水平，防控增量风险，提高资产质量。必须建立健全切合其实际的内部控制体制和风险防范管理机制，达到内控有标准、部门有制约、操作有制度、岗位有职责、过程有监控、风险有监测、工作有评价、事后有考核。确保国家法律、政策和农发行内部规章制度的贯彻执行；确保农发- 8 -行发展战略和经营目标的全面实施和充分实现；确保风险管理体系的有效性；确保业务有记录、财务信息和其他管理信息的及时、真实和完善；确保农发行整体风险控制在监管要求范围之内。逐步实现以构建健全的内控组织体制，建设良好的管理流程，制定具体的风险控制措施和问责体系，完善内部控制制度和手段；建立健全风险预警和风险报告制度；真正实现一级法人垂直管理的审计体制。6、完善功能体系。要按照现代银行要求，加强自身建设，缩小与商业银行的差距。一是重视人才培养。加强队伍建设，提高队伍素
