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1、国有企业改革法,本章重点 国有企业改革法的立法目标 国有企业改革法的渊源和主要内容 国有企业改革采用的主要举措 现代企业制度的主要内涵及其进步性,本章难点 国有股减持立法的缺陷及其完善,第一节 国有企业改革法概述,一、国有企业改革法的产生背景从20世纪70年代开始，世界各国对国有企业进行了改革。（一）改革的基本方向和任务改革的基本方向和任务，可以概括为两条：,第一，调整国家投资和国有企业的总体规模和结构，减少其在整个社会投资和国民经济中的比重，并恰当把握有限的国家投资的方向和重点；第二，对必须保留和开办的国有企业的管理体制和经营制度进行改革，增强活力，提高效率。,（二）国有企业改革的基本类型各
2、国国有企业改革大致可以划分为三种类型：1、传统资本主义国家的国有企业改革西方国家国有企业改革是伴随着国有企业“私有化”或“民营化”进行的。,例如：英国，在79年末和80年初，开始对国有企业进行改组，出售了国家石油公司的一部分股权；80年代中后期，国有企业改组扩展到一切部门，先后出售了一大批国有企业的部分股权或全部股权。例如，英国航空空间公司、英国电缆和无线电公司、英国私安心公司、英国煤气和天然其公司、英国钢铁公司及一些电力公司和自来水公司；1993年起，又先后转让了英国钢铁公司、邮政公司、国家煤炭局的部分股权。,又如：意大利从20世纪80年代开始推行国有企业的股份制改造，如埃尼出售下属萨伊彭姆
3、公司的20%的股份；伊利出售下属中南银行的74%的股份，西尔蒂电讯安装公司的40%的股份；90年代，意大利的一些国有大型工业企业，如不利公司、新比萨公司和部分钢铁公司，以及三大银行及商业银行、信贷银行和不动产银行，都已实现了股份制改造的目标；埃尼下属360家国有企业中的86家营利企业已全部出售，收回了国有资本3.4亿里拉，减少了雇员1200多人；竞争性的食品行业的国有企业，已全部实现股份化。,2、苏联、东欧国家的国有企业改革20世纪80年代末90年代初，苏联以及东欧等社会主义国家发生巨变，放弃了社会主义制度，转而奉行资本主义。在此大背景下，实施了国有企业改革。以俄罗斯为例：俄罗斯的国有企业改革
4、的主流是私有化，俄罗斯的“私有化”包括：对职工人数在200人以下，固定资产账面净值在100万卢布以下的国有小企业采取拍卖、竞争性招标等方式将其私营的“小私有化”；,对职工人数在两百人以上，1000人以下，固定资产账面净值在100万卢布以上，5000万卢布以下的中型企业，实行既可以拍卖，也可以实行股份制改组的方式私有化；对职工人数在1000人以上，1992年1月1日固定资产账面净值在5000万卢布以上的大型国有企业，一般实行先改组为开放型的股份有限公司，然后出售股票进行“大私有化”和在农村的集体农庄进行的“农业私有化”。大私有化的基本形式是通过股份制将企业改造成股份公司。在这个过程中大致经历了“
5、证券私有化”和“货币私有化”两个阶段,第一阶段：1992年10月起，政府向每个俄罗斯公民无偿发放1万卢布（当时合165美元）的记名私有化证券，从当年12月至1993年底（实际延长至1994年6月），公民可购买全国6000家国有企业的股票，其间共“分”掉注册资本总值2848.69亿卢布；第二阶段：1994年7月开始，俄罗斯开始停止“私有化证券”流通，企业股票改由真实货币购买，俄罗斯私有化进入“货币化”阶段。至1996年底，俄罗斯的75%的国有企业实现了私有化。国有企业在GDP中的比重下降到23%，而私有化企业和新建私有企业的比重则分别为39%和38%（二者合计为77%）。,3、中国国有企业改革自
6、20世纪70年代末期开始经济体制改革，90年代初，我国决定实行社会主义市场经济，但国有企业改革并没有采取他们那样的私有化途径，而实行国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来。着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业进行战略性改组。以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团；采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等方式，加快搞活国有小型企业的步伐。,二、国有企业改革立法之目标,在改革过程中，世界大多数国家十分重视法律的作用，制定了较完备的法律。国有企业改革的目标，从其他国家的实践来看，大致可归纳为两个方面：第一，减轻财
7、政压力；第二，改善企业的经营效益。中国与其他国家国有企业的改革立法目标相比，既有共同点，也有不一致的地方。,（一）减轻财政压力各国国有企业改革立法，都以减轻国有企业所带来的财政压力为核心目标。1、西方资本主义国家就传统资本主义国家而言，经营效益低下乃至亏损，是许多国有企业的“通病”。进入20世纪70年代以后，奇景以效益由进一步恶化，亏损企业越来越多，亏损数额越来越大，给各国财政造成了沉重的负担。,以意大利为例：意大利国有企业亏损情况曾经十分惊人。以伊利公司、埃尼公司和埃菲姆公司三家意大利最大的国家控股公司为例：1974年1984年除了埃尼公司分别在1974年、1979年和1980年分别赢利40
8、0亿、420亿和990亿里拉之外，这三家公司在11年间亏损基本上逐年上升。在这种状况下，国有企业自筹资金的能力大大下降，负债越来越重；同时，国有企业造成的经常财政负担也十分沉重，有的年份，政府对国有企业员工的医疗费支付和退休金支付这两项费用，就占全年财政收入的近一半。,西方国家通过对国有企业的私有化或民营化，既可以使国家通过出售国有企业股份获取财政收入，又可以使其甩掉用于国有企业亏损补贴的财政支出负担，从而有利于削减财政赤字抑制通货膨胀。事实上，通过国有企业改革，在一定程度上给整个社会经济注入了活力，从而带动经济的回升和发展。各国的经济停滞、通货膨胀和财政赤字均有了明显的好转。,2、社会主义国
9、家在社会主义国家，因为国有经济是国民经济的主体，甚至在传统计划经济年代接近于国民经济的全部，所以，一方面国有企业的经济效益不好曾经严重的影响了国家税收目标的实现成为了国家财政甚至整个国民经济的沉重包袱；另一方面，在传统国有企业体制下，社会主义国家国有企业的投资来源主要是依靠国家财政，国家财政的艰难是的国家根本就没有资金再投入到国有企业中去，这使得国有企业的工艺落后，产品缺乏竞争力，国有企业的效益更差，这实际上形成了一个恶性循环。,3、中国中国国有企业的经营效益长期以来十分突出。自20世纪70年代末期开始，国有企业改革就一直不断在进行，从利改税、承包制到股份制，无不以减轻国有企业对财政的压力为主
10、要目标。但西方国家的国有企业改革，最基本的方式是私有化，其立足点主要是一个“卖”字。中国国有企业改革，立足点不是“卖”。我国国有企业改革在财政上的考虑，主要是为了搞活国有企业，增强国有企业的竞争力。在实际操作中，在一定程度上“蜕变成单纯的集资手段”。,（二）改善企业的经济效益为改善国有企业的经营效益，各国大致有两种情形：一种是在不改变国有企业的性质的基础上追求改善企业的经营效益目标；另一种是改变企业的性质，将国有企业变为非国有企业，以此为基础达到改善企业经营效益的目标。传统的资本主义国家和苏联、东欧国家在国有企业改革中为达到改善企业经营效益的目标，往往倾向于通过改变企业的型制来实现。,在我国国
11、有企业改革中，为改善企业的经营效益， 既注重国有经济的战略性调整和改组，形成合理的国有经济布局和结构，也注重建立比较完善的现代企业制度，也即为了达到改善国有企业经营效益的目标，既要依靠通过国有股减持、出售小型国有企业等手段调整国有经济的比重，甚至将一些国有企业转变为非国有企业的途径；也要依靠在维持国有企业的性质不变的基础上，改革企业的经营管理模式等途径，两者并重，两者都不偏废。是否改变国有企业的产权性质，是完全改变还是部分改变，只根据改善企业的经营效益的要求来定。,三、国有企业改革法的渊源及主要内容,（一）国有企业改革法的渊源1、外国国有企业改革法的渊源资本主义国家与国有企业改革有关的法律渊源
12、可以分为三个层次：（1）宪法宪法确定三个基本原则，即私人所有权；工业和贸易自由；在法律面前人人平等。,（2）有关商事活动的普通法律包括合同法、公司法、金融证券法、劳动法、贸易法、竞争法、税收法律等，是私有化的必要条件和成功的保障。（3）有关国有企业改革的专门法律（私有化专门法律）则主要涉及私于化过程中的具体问题和特殊事项2、中国国有企业改革法的法律渊源（1）宪法（2）全国人大及其常委会制定的有关法律，例如民法、商法、经济法、行政法等（3）国务院和国务院各部门制定的有管国有企业改革的行政法规和规章，以及地方制定的相关的法规规章。,（二）国有企业改革法的主要内容,1、外国国有企业改革法的主要内容（
13、1）明确国有企业改革的主管机关及其职能（2）规定国有企业改革的基本方式和程序（3）规定国有企业改革尤其是国有股份出售的限制性措施 （4）规定改革后的国有企业与国家的关系,2、中国国有企业改革法的主要内容中国国有企业改革立法的基本内容，同其他国家立法的基本内容大致相同。但相比之下具有以下特点：（1）主管机构的规定欠明确（2）国有企业的改革方式多变，不稳定（3）有关国有企业改革的程序性规定不均衡。（4）在相关立法中对出售国有股份给予何种限制，缺乏规定；对于如何处理国有企业股份公司改组后企业与国家的关系，我国的立法迄今尚无多少专门的规定。,第二节 现代企业制度 与国有企业立法,一、我国国有企业改革立
14、法的历程及主要举措我国国有企业在改革举措方面具有明显的阶段性，大致可分为六个阶段：（一）扩大企业自主权的试点阶段1978年10月，四川省率先在6家国有企业中进行扩大企业自主权试点；1979年5月，原国家经委等6个部门联合选择了首钢等8个大型企业进行扩权试点；,1979年7月，国务院颁布了关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定、关于国营企业实行利润留成的规定、关于提高国营企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的规定、关于国营工业企业实行流动资金金额信贷的暂行规定、关于征收固定资产税的规定。到1979年年底，扩大企业自主权的试点扩大到4200多个国有企业；1980年7月，扩大企业自主权的试点
15、发展到6600多个国有企业，约占预算内国有企业数的16%，其产值、利润分别占到预算内企业总产值和总利润的60%和70%。,（二）试行经济责任制阶段扩大企业自主权的试点在较早阶段激发了企业的积极性，但是随着时间的推移，这种作用逐渐消失，反而造成了国家财政赤字不断扩大的后果，所以，扩大企业自主权的举措在后来就停止实施了。从1981年起，中央政府决定采取紧缩政策，各地为了落实财政上缴任务，对部分工业企业实行了利润包干的“经济责任制”，规定企业按历史水平承担向政府上缴利润的任务。但由于当时价格制度和税收体系等方面的体制尚未进行改革的情况下，受非经济因素影响较大，大多数企业经济效益并没有明显提高。,（三
16、）试行利改税阶段1983年4月，国务院批转了财政部关于全国利税工作会议的报告和关于国营企业利改税试行办法，自6月1日起施行，即“第一步利改税”。第一步利改税的实行，基本达到了稳定和增加财政收入的目标，但是，由于价格待遇等的不同，企业经营没有平等竞争的外部环境，因而难以实现自负盈亏的目标。,第二步利改税。1984年9月18日，六届人大七次会议通过了授权国务院在国营企业利改税和改革工商税制过程中发布施行与关税收条例（草案）的决定。根据这个决定，国务院批转了财政部关于在国营企业推行利改税的第二步改革的报告和国营企业第二步利改税试行办法。从效果上来看，第二步利改税不仅没有消除税收的不规范状态，为企业创造一个平等的外部环境，调节税的设置反倒是企业“苦乐不均”、“鞭打块牛”的问题更久突出。,（四）推行承包经营责任制阶段1986年12月，国务院发布关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定，在全国推行多种形式的承包经营责任制，给经营者以充分的经营自主权。1988年12月国务院发布全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例。此时，实行承包制的企业已占到全国预算内工业企业的90%，占大中型企业总数的95%；与此同时，1988年2月，国务院发布了全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例。与承包经营不同的地方是租赁经营只适用小型企业。,
