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1、中 国 行 政 史,第八讲 古代公文制度,传统社会，行政决策和执行，主要体现的公文及其传递上。各种决策最终都要形成各种公文，而处理公文的过程，实际上就是执行决策的过程。从本质上讲，公文规定国家官吏应当干什么，不应当干什么，以及怎样干，进而达到官吏的行为与中央政府的政令一致，以利于国家的巩固。我国古代政府历朝统治者，运用这一有力的工具，以求治国平天下。,一、古代公文的产生和发展 1、古代公文产生的条件 公文产生必须具备两个条件，一是文字的出现，二是行政组织的形成。 2、先秦公文类型 先秦时我国公文制度尚处于初创时期。 其特点是前期公文与社权、王权紧密地结合在一起，在内容和形式上处于草创阶段；后期
2、公文语言较口语化，篇章结构亦进一步完整。 从公文的类型看，大体有典、谟、训、诰、誓、命、上计等称谓。,一是典。主要记载古代典制。如尧典、洪范等。 二是谟。主查记叙君臣之间的嘉言善行之事。 三是训诰。主查训诫诰令。如盘庚、大诰。 四是命。主要是君主任命官员或赏赐诸侯的册命。如毕命、君牙等。 上计即是一种计书，又是一种上行公文。从公文载体上看，主要有甲骨公文、钟鼎公文、简帛公文。 从公文走向和适用范围上看，有上行公文，如：谟、上计等。下行公文，如誓、命等。通用公文，如训、诰等。 专用公文，即外交公文，如：左传襄公二十五年的于产献捷于晋等。法律公文，如史记商君列传的变化令等。 先秦国家公文已见雏型，
3、为国家机器正常运作起到了重要作用。,3、秦至南北朝时公文名称规范化 现在通用的“公文”这个总称，始见于东汉末期。三国时称公文者逐渐增多。秦始皇规定了一套公文称谓，其命称“制”，令称“诏”，印称“玺”，自称“联”。 秦始皇行使权力的凭证是玺、符、节。符即是发兵凭证，一分为二，右留皇帝手中，左存地方。皇帝发兵，左右符相对而令故执行。节是一种信证，古使臣执以示信，它是一种权力象征。臣下给皇帝上呈的文件称之为“奏”。,一是皇帝专用的下行文制书是皇帝发布的法令性文书，主要用于大赦和渎罪。诏书是皇帝或依照皇帝既定指示精神发布的指令因知文书。有三种类型：其一是皇帝主动发布的，开头写明官职和大臣姓名。其二是回
4、答群臣的奏请，中间经过尚书令转达。其三是是尚书令，根据皇帝的既定指示精神，回复有关大臣的奏请。策书是用来命封、诔益、罢免诸侯王及三公的命令性文书。 戒书是皇帝对新任的刺吏、太宗以及边疆军事将领进行训导所使用的一种指示教导性文书。,二是大臣向皇帝所行的上行专用公文章是受封赠的大臣向皇帝谢恩的公文。文章开头要写“稽日上书谢恩陈事”。表是大臣向皇帝陈述政事、建议衰情的报告性文书。奏是大臣对政事有所陈述、批评、建议以及对某官进行弹劾时所使用的一种陈述文书。 驳议是大臣向皇帝陈述不同政见的一种论辩性文书。,4、秦至清公文格式规范化 首先关于称谓和书写的规定。其次关于公文用纸的规定。再次关于用印规定。最后
5、关于其他行文格式的规定,二、公文处理程序 公文是体现发文机关意图、用于处理行政业务的。每种公文都有其特定的作用和一定的处理程序。这个过程就是行政决策形成到执行的过程。历代因其行政机构设置不同，行政运作程序也就有一定的差异性。因此，公文的处理程序也就不同。 秦代，中央政府中，凡皇帝下达的诏书，实际上多是由丞相负责拟制，交皇帝阅改，正式成文后，由少府所属尚书送达丞相府和御史府，分发各部门执行；凡各级政府和中央各部门上奏皇帝的公文，一般先报御史府，由御史府审核后报丞相府，由丞相提出处理意见，送尚书转呈皇帝。 秦代规定，有事请示，必须以书面行之，不得口头或托人代为请示。公文写成后必须加以校勘，用印；公
6、文的传递，主要依靠骑马和舟船。,汉初沿秦制，但随着内外朝的出现，尚书台成为行政中枢，上奏的各种奏章，虽仍经外朝丞相府呈报，但尚书台以收发奏章，进而有权拆阅，再进一步代皇帝批示奏章，从而具有了行政大权。汉代下行文的处理程序，从居延汉简现存的公文中可以发现，从中央到地方各级政府，对收文、发文都详细注明具体日期时辰，并规定须将收文日期、地点上报，各级经办人员须签名；对诏书和中央政府的下行公文，各级收文单位一般是层层转发，同时就贯彻公文作出具体指示。,隋唐时期，公文处理程序更加严密。隋及唐初，中央政府中，中书省负责草拟政令，这些政令均以皇帝制、诏、敕等名义拟写，然后送门下省审议，如同意，由门下省长官签
7、字后退还中书省，中书省长官签字后再呈送皇帝核阅用印，最后交尚书省下发各部门、各地方或具体受文者。 有关公文处理的律令主要有：一是遗忘避讳，“制字立名，辄犯宗庙讳者，合徒三年”。 二是写错公文，脱漏文字或写错、别字，不影响原意的，笞五十；影响原意的，杖七十；造成重大影响的，罪加三等。 三是委托他人代署代判公文。凡奏、状、符、移、关、解、刺、牒等公文，按规定须由当事官员亲自判署，如违例委托他人代署代判，杖八十，代判者徒一年。,四是应具文而不具文的。凡按规定应具文上报上奏而不具文的：或不应具文却具文的，均杖八十。州、县各级官府的公文，一般须逐级上报，违例上报者，或应下发的公文而未发者，皆杖六十。 五
8、是公文内容失实的。凡向皇帝上奏的公文，其内容故意隐瞒欺骗、欲规避责任、妄求功赏者，处徒刑二年，有妄告密事，罪加一等。上级官府得知下级官府官吏违法，发文查询，若下级上报不实者，处徒刑一年。六是违期的。各类公文拟制均有时限，超过时限即要承担责任。制书须当天拟毕，符、移、关、牒在三百页以下的，于两天内拟就。凡拟制各类公文稽误一天，处笞刑五十，逾期十天，处徒刑一年。,处理传送方面。 各类公文发出时间，均有严格规定，如皇帝制诏及标明“急”事的公文，须立即发出，非急件亦须当日发出，不得过夜，违者以贻误公事罪论处，凡发文延误一天，笞三十。传递公文迟到一天或自带私物者，杖六十。接到公文后，须在一定天数内处理完
9、毕。凡中央政府诸曹内常行公文，小事五天处理完毕，中事十天，大事二十天。 伪造、私改公文方面。 凡伪造或故意增减制敕内容者，处以绞刑；伪造官府中一般公文，或有意增减其内容者，处杖刑一百。伪造印章，根据情节轻重，处流刑二千里直至绞刑。盗窃公文、印章者，如系盗窃王命文书，处徒刑二年，盗窃官府一般公文者，杖一百。凡丢弃、损毁公文者，系以谋叛为目的者，处死刑，如为无意，以盗窃公文罪论处。,保密方面。凡官吏泄密国家机密，不论是否有意，若造成后果，均追究刑事责任。私拆公文，系私拆王命文书，杖八十；私拆官府一般公文，杖六十；如被拆阅者系机密件，则按泄密罪论处。,从以上公文种类及其处理程序可以看出，其一，传统社
10、会，公文是行政管理的重要工具，其处理过程就是决策和执行的过程；其二，宰相机构一般是公文处理的中枢，上奏皇帝的公文。一般经宰相提出初步处理意见；皇帝的王命，一般也要由宰相机构负责拟制、副署后下发，表明宰相在行政运作中具有枢纽地位，一旦宰相机构不再具有这两种公文处理权，就说明其失去了行政大权；其三，传统社会注重等级，层层下转上达以确保上下级之间的行政控制关系；其四，从公文种类及处理程序看，皇帝是行政决策和指挥者，上行和下发的公文，重要的都要经过皇帝批示、审准，中央政府的命令，基本上都是以皇帝的名义发布的，各级官员有所请示、报告，陈述政见，重要的都是以皇帝为对象的。充分说明皇帝是传统社会最高行政首脑，宰相只是辅助者，具有皇帝的秘书长的性质。,
